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创新干部选拔民主化机制的若干思考:华为干部选拔机制

时间:2019-02-10 来源:东星资源网 本文已影响 手机版

   [摘 要]推进干部选拔民主化必须创新干部选拔的民主化机制,着眼于考评主体多元化、考核标准硬性化、民主监督制度化与责任追究实效化四个关键环节。创新选拔机制是以建立健全干部退出机制为前提的。无论是完善干部选拔制度还是创新干部选拔机制,都必须建立科学合理的干部退出机制,使能者上、平者让、庸者下的吐故纳新的流动机制得以形成,使干部队伍的整体素养得以提升。?
  [关键词]干部;民主化;考评;监督;责任?
  中图分类号:D262?3 文献标识码:A 文章编号:1008-410X(2012)02-0010-05??
  系统论把“机制”定义为各子系统、各要素之间相互作用、相互制约、相互联系的存在方式,是使各种功能得以充分发挥的规则、秩序和循环连动过程。干部选拔工作作为一种重要的社会政治现象,它本身涵盖着政治建设的诸多环节和因素,这些环节和因素彼此联系、相互制约、相互促进,共同构成干部选拔机制。推进干部选拔民主化必须创新干部选拔的民主化机制,着眼于考评主体多元化、考核标准硬性化、民主监督制度化与责任追究实效化四个关键环节。?
  一、以考评主体多元化推进干部选拔民主化?
  推进干部选拔民主化机制关注的第一个环节是考评。针对目前我国考评主体单一化的现实,推进考评工作最大的难点就是考评主体多元化。只有实现考评主体多元化才能改变考评主体过于单一所造成的决策有失公允或缺乏科学,才能在扩大民主进程中规避变相意义的少数人说了算甚至个人专断的产生。积极推进考评主体的多元化要关注四点。?
  第一,考评主体多元化的基本原则。根据十七大精神和干部考评的具体情况,建议各级由组织人事部门牵头成立干部考评委员会。为了使考评委员会体现“权为民用”和“人民当家做主”的精神,组建这个委员会应遵循几条原则。第一,知情的原则。考评委员会的成员不能盲目扩大总量,而应尽量使那些与参与被考评者有过密切接触的人参与考评,体现真正的民主参与。第二,代表性原则。参与者中既有上级领导人员,也有下属人员,还有平级人员和一般民众的代表,使得考评委员会真正具有代表性。第三,数量性原则。在确保代表性和知情原则的基础上,尽量增加参与人员的总量,从而使得考评工作更加客观、公正。第四,互相监督的原则。在考评委员会中,各成员之间的关系不是领导与被领导的关系,而是平等的考评主体,他们之间可以相互监督、相互促进,切实保证考评的公正性。在遵循以上原则的基础上,考评委员会成为一种独立性强、中立性强的机构,使之与考评客体间的利害关系弱化,利于公正地开展工作。?
  第二,考评主体多元化的权重要求。党政机关、中介组织和一般民众的权重应根据被考评者的岗位、类别和层次加以设定,随着民主化进程不断加快适当提升中介组织和一般民众的权重。当前,三者之间的权重可设为3∶1∶1,而其中各自内部的权重划分再根据实际情况加以细化。比如:党政机关应包括组织人事部门、纪委监察、财政、审计、环保、信访等,在组织和人事部门占居重要权重的基础上,根据考评客体对其他部门所占权重进行科学规划;中介组织应包括经济性质的行业协会、会计师事务所,法律性质的律师事务所、公证和仲裁机构,研究性质的信息中心、研究及咨询机构,新闻性质的报业传媒等。根据考评客体的具体职能确定到底哪一种社会中介组织在考评中占居更为重要的位置,并及时动用新闻媒体来公布和报道这种确认的情况,使舆论与公众能直接予以监督;一般民众应包括考评单位的党员群众、考评单位的一般普通群众、考评辖区的党员群众、考评辖区的普通群众等,因为前两种群体对于考评客体更贴近、更了解,他们在四者中所占的权数要大,一般可将本项中前后两项的权重设为3∶2。?
  第三,考评主体多元化的职责分解。考评主体的多元化,从某种意义上也是为了避免权力的集中化。但这只是问题的一个方面。为了避免因集中化而产生的腐败行为,还应对多元考评主体的职责进行合理的分解。我国古代的九品中正制就讲究郡评、州议、司徒审、尚书决,从而合理分解了权力和职责,使各环节都不能单独且完全地把握官员的命运。同样的道理,对干部的考核评价是由诸多环节组成的,合理分解这些环节的权责,避免考评权力由某一个考评主体控制也很重要。应按照充分发挥各自优势的原则合理分解多元参与主体的权力:组织人事部门最熟悉国家的政策和岗位要求,他们主要承担制订考评的标准与程序的权责;专门考核评估机构和社会中介组织,立场中立且在信息获取方面有自己的优势,他们主要承担考评信息的取证工作;考评客体的直接相关部门或垂直管理部门最了解被考评者的权责,能够结合信息与职能对相关部门的信息进行实事求是的核定;而所有的参与人员可以从不同的视角对结果进行综合分析、定位。实行考、核、评、定职责的分解,实际上就是在考评方面实行了分权制衡,避免因权力过于集中产生的弊端,使体制内考评转化为体制内外结合的考评,增强考评的客观性与科学性。?
  第四,考评主体多元化的配套制度。推进考评主体的多元化进程,需要建立和健全的配套制度有五种。第一,考评人员的资格认证制度。推进考评主体多元化,是以考评主体素养合格为前提的,为了保证参与的考评主体有较高的素质,应实施考评人员的资格认证制度。第二,考评人员的培训制度。考评人员的资格证只是个基础条件,要真正参与到考评中还应取得上岗证,而定期针对具体实际的培训制度,是确保他们取得上岗证的重要条件。第三,考评人员的日常工作制度。为了给考评人员的考评工作提供条件,应允许他们旁听一些会议,提供参与考评工作经验交流活动的机会等。第四,考评人员的责任追究制度。考评工作质量的高低与考评人员的考评技能有关,也与其考评的态度有关,加强考评人员的责任追究制度可以改进考评者的技能与态度。第五,考评工作的跟踪复核制度。考评不是一次性、短暂性的动作,应当定期不定期地由不同的考评主体进行抽查复核,从而确保考评主体的责任意识、保密意识、监督意识,确保考评的真实性与科学性。?
  当然,推进以考促选机制除了应推进考评主体多元化以外,还必须有一套科学的考评程序和规范的考评办法,必须有一系列可资考评的实实在在的内容,必须有制度化、规范化且具操作性的实施方略。但所有这些,与推进考评主体多元化对于推进干部选拔民主化的作用来讲,都是次要的。?
  二、以考核标准硬性化推进干部选拔民主化?
  当前,我国干部考核的标准主要体现在《党章》、《党政领导干部选拔任用工作条例》和《中华人民共和国公务员法》等规定,以及地方各部门层级对这些法规条例的细化中。根据干部考核方面的政策规定与实践情况,存在的普遍问题是考核标准缺乏硬性规定。当然,这与干部本身的职业特征有关,但过多的弹性使得单纯依赖标准选拔干部似乎很有难度,只有扩大干部考核中的民主才可能避免因考核标准缺少硬度而带来的弊端。考核标准缺乏硬度一方面是由于考核标准不明确、不统一,另一方面则是由于考核方法不科学、不民主。推进考核标准硬度化,必须着眼于考核标准与考核方法的完善。?
  第一,完善考核标准的原则。干部考核是准确识别干部、选准干部的重要途径和手段,完善干部考核标准必须推行科学原则与民主原则。完善干部考核标准要充分关注四条科学性原则。一是考核标准的普适性。职位类别的特殊性要求只能是在坚持这一标准的基础上来加强才识、能力的岗位适应性,而决不能以任何职位特殊性、专业性的理由弱化这一标准。二是考核标准的可检测性。建立并完善科学的干部考核、评价体系,在强化实绩导向的基础上,从各个方面对干部德才进行客观的评价。三是考核标准的平等性。考核标准对任何人都应一视同仁,但一视同仁不是强求一致,而应结合各自的岗位和层级有所区别。四是考核标准的相对稳定性。以相对稳定的考核标准来促成正确的用人导向,促进干部队伍建设内生动力的形成。完善考核标准不在于完善后的标准是否科学合理,而在于完善考核标准的进程是否民主,如果在完善进程中做到民主,考核的标准就能得到民众认可,即便考核不出优秀干部,考核者自身的信任危机也会减弱。可见,推进完善考核标准的民主化是关键。为此,要引导群众广泛参与考核标准的制定,进一步扩大群众参与的范围,将知情权、参与权、选择权交给群众,让群众对干部评价考核充分发表意见,让群众来评判干部的德才状况。?
  第二,正确认识考核中德能勤绩廉的关系。干部考核主要针对干部的德才能绩廉五个方面进行质与量的综合考核,干部考核标准的硬性化就是将这五个方面合理量化,使之具有更突出的可操作性。根据经验,政绩是一个干部德才能廉的综合体现,考核主要是考核政绩,如果将五个方面合为100分的话,绩要占一半,德才勤廉可分别为15分,15分,10分,10分。当然,分值的分配不是绝对的,也应保持一定的弹性,所以以上划分只能是一个参考。另外,这五个方面的考核分值还应结合具体指标进一步细化和量化,如政绩可细化为日常事务与非常规事务,日常事务处理情况可占35分~40分,非常规事务可占10分~15分;德主要考核干部的思想表现、领导作风、个人品德和职业道德,可细化为政治学习情况、遵纪守法情况、社会公德情况,各占5分左右;才主要考核干部在本职岗位的基本水平、政策水平以及分析处理问题的能力、组织协调能力,工作中改革、创新的思路和魄力,可划分为学历、资历、能力,各5分左右;勤主要考核干部的工作责任心、工作态度、工作效率和实干敬业精神,可细化为按时上班情况,加班加点情况,各5分左右;廉主要考核干部执行党风廉政责任制情况,遵守党风廉政建设规定和廉洁自律的情况,可细化为自身廉洁从政情况、约束家庭下属情况,各5分左右。当然,还要结合岗位和职责,针对如上的每一项进一步细化。?
  第三,完善考核方法。考核干部要量化考核指标,但基于考核指标本身的弹性,有些指标是很难量化的。传统的干部考核方法是通过个别谈话、民主测评等考核手段得出考核结果,这样很难形成鲜活的全方位的个性化的考核评价。为了推进考核标准硬性化,应当不断扩大干部考核工作中的民主,一方面通过众多人的参与来确保指标考核的公正性,确保量化指标不至于流产;另一方面也可以通过众多人的参与提高决定的科学性,减少考核的失误。民主评价干部的方式,改变了监督渠道不畅特别是群众监督无力的情况,给出了广泛的评价内容和等次的评价档次,创造了一个比较宽松的评价环境,让所有评价人的每一个评价都能充分表达自己的意愿,使每一个评价都发挥作用。这种评价作用的充分发挥,实际上也充分发挥了各评价人的监督作用。当然,为了避免干部考核中的弊端,既要推进民主化,还要推进制度化,很有必要在适当的时候试用和推行考核队伍的职业化和等级资格制度,合理地配备考核主体,使考核主体多元化,进而使考核程序民主化、考核过程公开化、考核内容多样化。?
  三、以民主监督制度化推进干部选拔民主化?
  
  实现权力体制民主化关键是要在改革中建立和健全民主选举、民主决策和民主监督三大民主机制。民主选举是权力体制民主化的起点,民主决策是权力体制民主化的核心,而民主监督是权力体制民主化的关键??[1]?。萨托利从委员会的分析中提到过“控制决策机构”的重要性,也即说明监督的重要性。他还将直接民主与间接民主进行对比,认为“直接民主就是人民不间断地直接参与行使权力,而间接民主在很大程度上则是一种对权力的限制和监督体系。”??[2](P259-307)?马克思恩格斯在总结巴黎公社经验时指出,一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”,这样才能“防止国家和国家机关由社会公仆变成社会主人”??[3](P335)?。我们要充分认识到民主监督的关键是解决好干部选拔工作中民主监督的制度化问题,着眼于推荐、考察、决定三方面的关节点,抓好监督制度民主化建设。?
  第一,推进干部民主推荐的制度化建设。确保推荐符合民主化原则应加强制度建设。首先,应确立最低得票率门槛制度,根据工作实践对得票率予以适当的制度规定。例如,将得票率达到30%作为判定群众公认的最低门槛,规定定期民主推荐中得票率在30%以上的人选才有可能被确定为考察对象;而最高得票率在30%以下时,必须进行第二轮民主推荐。民主推荐最低门槛的设定,使不同地区、不同单位干部的群众公认标准统一化,从而将群众参与的民主以制度化的形式确立下来。其次,应建立民主推荐综合评价制度。民主推荐应体现民主性与科学性的统一,既要尊重民众的意志,又不能简单以民众意志是从。为克服简单以票取人问题,应当根据地方实践经验,推广民主推荐综合评价制度,把推荐票数与单位意见结合起来,做到既强调票数,又不唯票数,既解决干部的群众口碑问题,又符合组织对干部能力和岗位胜任度的要求,实现选人用人公认度和准确度的统一。最后,确立储用结合的定期推荐制度。即推即用式的民主推荐在职位已空缺或调整中可能出现职位空缺的情况下进行,组织上对谁是这个岗位的合适人选,缺少全方位、多角度的比较,往往只在个别单位或少数几个单位搞推荐,在一定程度上使选人用人视野受到限制。而储用结合的定期推荐制度,既弱化了参与推荐人员的职位预期,抑制干部推荐过程中的拉票行为,又易于定期培育民众民主参与的热情与意识。?
  第二,推进干部民主考察的制度化建设。在组织考察过程中扩大民主,应加强民主考察制度。首先,实行预告制。考察组提前一周左右将考察方案通知被考察单位,向干部群众公开考察对象、内容程序、时间安排、办公地点,公布考察组成员、举报电话、受理人等情况,使群众心中有底。其次,实行差额考察制。根据民主推荐结果按照一定的比例(如1∶3)确定考察提拔对象,达到优中选优。按照避亲避籍避熟的原则组建高素质的考察组,拟定考察方案,收集有关部门平时掌握的情况,尤其是执纪、执法部门接到群众举报的情况,做好针对性的核查准备工作。再次,实行公开述职制度。考察组进入单位后,要向群众全面介绍考察目的、方法。让考察对象公开亮相,变书面述职为演讲述职,既让群众鉴定述职内容是否真实、全面,又让考察组考察干部的语言表达、逻辑思维等能力。又次,实行民主测评制度。民主测评采取统一发票、集中讲解、分散填写、限时集中投票的方式进行。要增加民主测评的广度。工作隶属关系人员的参评人员包括考察对象所在单位人员、有关上级领导、下属机关人员。服务对象和业务往来单位代表人员测评,如患者家属代表参加医院领导干部的测评,服务对象、业务往来单位代表人数应不少于工作隶属关系参评人数。要增加民主测评的透明度,民主测评结果应当向群众公布。最后,实行个别谈话制度。尽早安排谈话时间、谈话范围和内容要求,要有一个安静、保密的谈话场所和充分的时间,保证参加谈话群众的数量和代表性,要创造良好的谈话氛围,让群众表达真情实意。?
  第三,推进干部民主决定的制度化建设。党的十七大报告提出,今后将“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”。实践证明,实行干部选拔票决制,有利于扩大党内民主,使每个决策成员的意志、主张得到充分表达,是实现少数服从多数的有效选择;有利于保证每个决策成员的决策平等性,使整个集体的决策具有公正性和科学性;有利于集中决策成员的意见,达到全面了解选拔干部情况,选准用好干部的目的。根据以往票决经验,继续推进干部选拔票决制并以之推进干部选拔民主化,至少应加强两项制度建设。一是做好集体审议与票决的衔接转换制度。正式票决前由组织部门将对拟选拔干部的推荐和考察情况、相关岗位要求及任免理由作详细介绍,让委员会成员充分了解并进行审议,然后再根据自己的判断进行表决,避免盲目投票的假民主。二是健全票决结果的管理制度。票决票一般分为就具体人选充分发表看法,把意见讲在会上,明确提出赞成或不赞成的理由,“同意”、“不同意”、“缓议”三项,由每名委员会成员根据自己的意愿进行填写,投票统计结果后,所有投票应归档管理以备后查,为下一步奖惩追责等方面准备条件。与归档相应,票决票可采用隐秘署名方式,统计票时不出现投票人姓名,查档时出现。可考虑编号投票,票决票上只出现投票人编号,编号与人名对应票则投入另一票箱,二者结合共同存档。当某一编号所选人员出现问题,则调出其编号对应的姓名,以做好相应追责。
  以民主监督制度化来推进干部选拔民主化,还需要关注制度规定与制度执行的关系。近年来干部选拔工作中出现的问题表明,我们在干部选拔制度方面存在的问题除了制度不配套、不协调之外,还在于制度的执行不足。所以,推进民主监督制度化建设重在落实。?
  四、以责任追究实效化推进干部选拔民主化?
  推进干部选拔民主化,必须实行干部选拔的责任制。现代民主政治是一种责任政治,政治权力来自于政治权利授权,权力的授予必然伴随着政治责任的明确。在领导干部选拔任用工作中,强化责任意识十分重要。对那些不遵守干部选拔任用制度和法规、违反组织人事纪律、在用人上搞不正之风的人,必须追究其应负的责任,按规定给予坚决查处,实现追责罢免的实效化。根据当前干部选拔工作中责任追究存在的问题,推进责任追究实效化应全方位着手:一方面要解决思想问题,实现真追究;另一方面要加强制度建设,实现严追究;同时还要抓好落实,从行动上做到善追究。?
  第一,要在思想上做到真追究。干部选拔工作中责任追究不是做样子的骗子工程,而是为了实现权责对等、有效制约权力和实现民众权利主体地位的民心工程。在思想上做到真追究需做到以下几点。一是加强责任意识。要按照实事求是、求真务实的精神,从维护党的执政地位、国家长治久安、人民群众的根本利益的高度教育干部树立正确的权力观、用人观,树立高度的政治责任感,并善于利用近年来领导干部在用人失察失误方面的典型案例进行反面教育,增强干部选拔中的警醒意识。二是强化程序意识。《条例》是我们任用党政领导干部的基本规章制度,是党规党纪,干部选拔应按《条例》规定的程序进行,既不能添加程序,也不可无故删减程序,更不可漠视程序。树立《条例》意识,严格按照《条例》办事,这就要求选人用人既要坚持原则,又要严格执行标准;既要严格履行程序,又要严格遵守纪律。三是摒除赶风意识。责任追究制度是为了完善干部选拔制度与运作机制建立和发展起来的,目标指向是有效推进干部选拔民主化。如果不从这个目标出发,仅仅因为这一制度符合所谓“创新”精神,为了在政治领域赶上“时髦”而人云亦云,则既不能达到责任制度的目的,还会造成人财物的浪费。?
  第二,要在制度上做到严追究。有些单位制定的责任追究制度,对责任追究的失察、失职责任行为或追究事项的规定过于笼统,或者对责任追究对象规定不具体。由于对干部选拔工作中的责任追究的操作性规定过于务虚,使得这项工作的实效化不强。干部选拔工作中责任追究的实效化,必须依据制度的完善与创新,靠制度的硬约束来推进,为此至少需要实施和完善三种责任制度。一是实行推荐责任制。要强化下级组织推荐的责任,下级组织向上级组织推荐干部,必须把民主推荐结果作为重要依据之一;要强化领导干部个人推荐的责任,规定领导干部向党组织推荐干部必须认真填写《党政领导干部推荐表》;要强化参与民主推荐人员的责任,参与推荐的同志要按照干部条件、资格和任职要求公正推荐。二是实行考察责任制。要坚持谁考察谁负责的原则,考察工作组长是第一责任人,如实向组织部汇报,要对提出任用建议客观性、公正性和考察对象的真实性负责;要明确谈话人的责任,追究谈话人提供虚假信息的责任;等等。三是实行决策责任制,保证决策的民主性和正确性,防止个人说了算。要求党委(党组)对干部任用程序和结果的正确性负责,必须明确,任用干部的主体就是各级党委(党组),主要领导是核心,对全部任用工作负主要责任。其职责与要求是:组织召开常委会、全委会,听取对候选人的考察情况和任用建议,组织班子成员或委员进行认真讨论;班子成员要结合分工和掌握的情况,认真负责地发表同意、不同意或缓议等明确意见,知情不报或有意隐瞒者要追究责任。?
  第三,在行动上做到善追究。为了确保责任制度落实,防止出现干部“带病提拔”,必须根据《条例》制定一些具体的落实办法。比如中共中央办公厅的《责任追究办法》,这一办法设立了“带病提拔”干部选拔任用过程“倒查”机制。规定领导干部因违纪违法受到撤销党内职务或者行政职务以上处分且在其提拔任职前就有违纪违法行为的,组织人事部门必须对其选拔任用过程进行调查。其中,对本级党委(党组)管理的下一级党政正职领导干部的选拔任用过程,由上一级组织人事部门直接进行调查。经调查核实,确实存在违反规定选拔任用干部问题的,追究有关责任人的责任。再比如,地方制定出台的干部初始提名办法,如成都市锦江区出台《选拔任用领导干部初始提名暂行办法》,确定了初始提名必须坚持的6项原则包括党管干部原则;举贤荐能、德才兼备原则;群众公认、注重实绩原则;民主集中、公开平等原则;依法办事原则;权力和责任相统一原则。同时确定了5种提名方式:组织提名、党组(党工委)提名、个人提名、会议提名、群众推荐提名,在提名主体上更加清晰明确。不仅如此,成都市锦江区的《暂行办法》还贯彻了《责任追究办法》的倒查机制,明确指出“在提拔后被发现存在严重影响任职问题,且问题在初始提名前就存在的,要倒查初始提名人的责任”。对初始提名责任人的责任追究,视情节轻重分别列出“问责”、“给予党纪政纪处分”、“涉嫌违法犯罪的依法移交司法机关处理”等5类处理方式,明确了权责统一,失责追究。?
  另外,根据目前干部选拔责任追究方面存在的普遍问题,如何处理好处置干部与保护干部的关系,如何彻底解决干部能上不能下的现象,似乎是不得不面临解决的重要问题。有些地方干部之所以不能落实责任追究,美其名曰保护干部,一些罢免干部很快复出,一些问题干部易地为官等等现象似乎并不少见。对于违规干部到底应予以严惩、罢免甚至追究其刑事责任,还是出于培养干部之不易来保护干部,这个看似两难的问题实际上不难解决,采取什么样的解决方略还是看民意。如果将干部的责任追究与干部选拔结合起来,与干部职责结合起来,与民众的权利结合起来,通过发扬民主,真正让人民群众说了算,也就不存在所谓两难困境了。
  应当看到,创新选拔机制是以建立健全干部退出机制为前提的。建国后毛泽东曾经考虑过“一线”、“二线”的问题,但他所摸索的干部退出机制并不成熟。改革开放以后,我国进行过多次机构改革、精减人员,但成效并不显著。“以全国公务员总数500万计算,年均辞退率只有0.05%。而公务员队伍却以年均20%的速度递增。”??[4]?干部退出机制的建立,不仅有助于公务机构的科学“排毒”,健康分流,而且有利于体现干部考核制度的功效,激励干部选拔机制的创新与发展。因此,无论是完善干部选拔制度还是创新干部选拔机制,都必须建立科学合理的干部退出机制,从而使能者上、平者让、庸者下的吐故纳新的流动机制得以形成,使干部队伍的整体素养得以提升。
  参考文献:?
  [1]陈武明.关于权力体制民主化问题[J].当代思潮,2002,(4).?
  [2][美]乔万尼?萨托利.民主新论[M].上海:上海世纪出版集团,上海人民出版社,2009.?
  [3]马克思恩格斯选集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1995.?
  [4]罗寿博.干部退出机制须以公信评测为尺衡[N].中国工商时报,2010-08-21.
  责任编辑:陈文杰
  
  收稿日期:2011-11-05?
   作者简介:于学强(1973-),男,山东聊城人,聊城大学廉政研究中心副教授,山东师范大学马克思主义学院博士后流动站研究人员;山东聊城 252059

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