[摘要] 换地权益书是海南房地产市场复兴中新创设的一项制度，其产生于特定的背景之下。所以换地权益书具有一些独特的特点，这也决定了其特定的使用范围。 [关键词] 换地权益书 特点 适用范围
一、换地权益书产生的历史背景
1998年底，当时任国务院总理的朱容基视察海南时提出要将处理积压房地产作为一件大事来抓，要求海南省进行处理积压房地产的试点。随后，海南省、建设部、财政部、国土资源部、中国人民银行组成了专门的工作小组，提出了解决海南省积压房地产的一系列政策措施，形成了《处置海南省积压房地产试点方案》，提出了处置海南省积压房地产的基本原则、方法步骤和相关的政策措施。1999年7月以来，海南省根据国务院批准的《处置海南积压房地产试点方案》，坚持以盘活金融资产、促进地方经济发展为目的，研究制定了《海南经济特区换地权益书管理办法》等十多个政策法规，为促进闲置土地的流转提供法律依据。根据1999年12月21日海南省人民政府制定的《海南省加快积压房地产产权确认工作实施办法》相关规定可以知道，该办法所称闲置土地是指:土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地机关同意，超过规定期限未动工开发建设的建设用地;国有土地有偿使用合同没有规定动工日期的，自国有土地有偿使用、合同生效之日起满1年未动工开发建设的土地;开发建设面积占应当开发建设总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足25％，未经批准中止开发建设连续满1年的土地。对于闲置土地可以通过有偿收回和无偿收回，《海南经济特区换地权益书管理办法》第八条规定了闲置土地的无偿收回，“依法应当无偿收回土地使用权的土地，不得核发或者变相核发换地权益书”，《海南经济特区换地权益书管理办法》第三条了闲置土地的有偿收回“以换地权益书收回本经济特区内依法不能无偿收回使用权的闲置土地，适用本办法”。其中对于闲置土地的有偿收回引起了人们的关注，这在我国关于土地制度的相关规定上还是第一例，所以说在海南房地产处置过程中，闲置土地的换地权益书处置方式受到广泛关注，可以说是不动产使用制度的一大创新，其对于完善我国不动产制度具有特别重要的意义，同样也是将接受历史的考验。如果能够使得其健康发展，将有可能为我国其它地方这一问题产生积极影响，提供宝贵经验。所以，《海南经济特区换地权益书管理办法》第一条明确规定“为处置积压房地产，加强土地宏观管理，保护土地使用者合法权益，根据国家有关规定，结合本经济特区实际，制定本办法”，由此不难发现换地权益书所承载的历史重任。
二、换地权益书概述
《海南经济特区换地权益书管理办法》第二条规定，“换地权益书是政府收回土地使用权时，核发给土地权益人的法律凭证。依法核发后的换地权益书不与原批准的用地相联系。换地权益书持有者可以凭该证从政府换回与换地权益书面值等价的土地权益。”由此可见，换地权益书就其实质而言，是一种债权凭证，换地权益书持有人在一定条件下以换地权益书从政府换回等价土地权益的法定权利，为债权人，政府负有一定条件下按照换地权益书面值支付换地权益人土地权益的法定义务，为债务人。他使政府以负债的方式收回闲置土地的使用权。但他是以债权凭证换取土地使用人的物权凭证，因而他不同于一般的债权凭证，这种债权债务的产生具有法定的强制性，一般债权债务关系中的意思自治原则受到限制。表现在以下方面：一是换地权益书是在一定条件下产生的;二是土地权益的数量是法定机构（各级房地产估价鉴定委员会）按照法定条件、程序确定的，而非协议确定的。省级人民政府对土地权益人对土地使用权评估结果有异议有最终裁决权;三是换地权益书依法可以在海南流通转让，四是换地权益书的流转价格受到政府行政行为的限制。产生于特殊社会背景，试图发挥特殊功能，并将产生对未来土地制度产生特别意义的换地权益书除了具有一般债券的特征，比如换地权益书持有者可以与政府换回与换地权益书面值等价的土地权益，换地权益书更具有以下独特的特点：
1.换地权益书是在特定历史背景下的产物。《海南省闲置建设用地处置规定》以及《海南经济特区换地权益书管理办法》主要是为了解决海南20世纪90年代经济过热和房地产泡沫所遗留的历史难题，而采取强有力的政府行为试图恢复原有的土地状况，通过这一做法为海南的经济发展提供良好的环境。换地权益书主要适用于依法不能无偿收回使用权的闲置土地。
2.政府主导的行政行为。换地权益书作为海南省“处置停缓建”的一个重要环节，从他的产生到具体实践，海南省政府始终扮演着主要的角色，可以说，换地权益书完全是一项出于政府利益考虑的制度设计，兼有政府抽象行政行为和具体行政行为。《海南经济特区换地权益书管理办法》第五条规定，“换地权益书经省人民政府核准后，由市、县、自治县人民政府签发。”第六条规定“市、县、自治县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内换地权益书签发、流转、收回等具体工作。省人民政府土地行政主管部门负责换地权益书核准的具体工作和换地权益书的签发、流转、收回、销毁工作的监督检查。”产生于海南这一特定环境的换地权益书，从一开始就与海南各级政府密切相互联系，市、县、自治县人民政府土地行政主管部门主要负责本行政区域内换地权益书签发、流转、收回等具体工作，而省人民政府土地行政主管部门主要负责换地权益书核准的具体工作和换地权益书的签发、流转、收回、销毁工作的监督检查，坚持效率的前提下，充分保护国家、个人的合法利益。
3.换地权益书的强制性和自愿性相互结合的特点。根据《海南经济特区换地权益书管理办法》的规定，土地权益的数量是法定机构（各级房地产估价鉴定委员会）按照法定条件、程序确定的，而非协议确定的。省级人民政府对土地权益人对土地使用权评估结果有异议有最终裁决权。这区别于传统债权债务的协商原则，强调政府的意志。换地权益书是政府收回土地使用权时核发给土地权益人的法律凭证。《海南经济特区换地权益书管理办法》第九条关于换地权益书按照下列程序发放的规定，体现了自愿原则，“土地权益人依据本办法，交回土地使用权，向土地所在地市、县、自治县人民政府书面申请核发换地权益书，并提交有关证明材料”。《海南经济特区换地权益书管理办法》关于换地权益书流转或者抵押的登记制度体现了其强制性特点，《海南经济特区换地权益书管理办法》第十七条规定，“换地权益书流转或者抵押的，应当根据有关规定，在流转或者抵押后15日内办理变更登记，并在办理变更登记后15日内报省土地行政主管部门备案。未按照规定办理变更登记和备案的，其流转或者抵押无效”。
4.换地权益书可流通性和其区域限制性，换地权益书依法仅限于在海南流通转让，不能超越地域限制。根据《海南省闲置建设用地处置规定》以及《海南经济特区换地权益书管理办法》的规定，依法核发后的换地权益书不与原来批准的用地相互联系，换地权益书可以在海南经济特区依法转让、赠与、继承、偿还债务等形式流转，也可以分割流转。《海南经济特区换地权益书管理办法》第十七条规定，“换地权益书可以在本经济特区内依法转让、赠与、继承、偿还债务等方式流转，也可以依法抵押。换地权益书可以整体流转，也可以分割流转”。
5.换地权益书的流转定价价格的行政性，换地权益书的流转价格受到政府行政行为的限制，没有政府的规定，任何人不得随意定价。这样做有利于政府统一控制土地市场，将分散的闲置土地重新规划利用，同时还可使换地权益书的持有者重新拥有可流动又可升值的资产。《海南经济特区换地权益书管理办法》第十六条规定，“核发换地权益书，必须对拟收回的土地价格进行评估。土地价格评估应当根据省人民政府批准公示的基准地价和评估宗地条件，依照土地估价规程和国家、本省有关规定进行。土地权益人对土地价格评估结果有异议，可以向市、县、自治县房地产估价鉴定委员会申请鉴定，对市、县、自治县房地产估价鉴定委员会鉴定结论仍有异议的，可以向省土地估价鉴定委员会申请核定，由省人民政府最终裁决。省土地行政主管部门在受理核准换地权益书工作中，认为市、县、自治县土地使用权评估结果显失公平的，责成其纠正，必要时可以委托省土地估价鉴定委员会重新核定，报省人民政府批准。土地估价机构和估价人员应当依照国家和省有关规定进行评估，不得弄虚作假。土地评估办法由省政府制定”。
6.换地权益书价值的有偿性。根据《海南省闲置建设用地处置规定》以及《海南经济特区换地权益书管理办法》的规定，对于闲置土地可以通过焕发土地权益书的形式有偿收回土地使用权。这是换地权益书在行政行为主导下的一大特色，也是其值得关注的意义所在。
三、换地权益书适用范围
海南是房地产泡沫的重灾区。在建省初期，由于炒买炒卖土地以及以地产抵押贷款、抵债等现象十分普遍，加上房地产转让手续不规范，导致有23788.5公顷土地产权不清、闲置弃用，严重制约了国民经济的快速健康发展。根据《海南经济特区换地权益书管理办法》第三条规定，“以换地权益书收回本经济特区内依法不能无偿收回使用权的闲置土地”，海南省对因政府原因造成的闲置土地和抵债给银行的闲置土地采取核发换地权益书的办法收回使用权。《海南经济特区换地权益书管理办法》第七条规定了可以通过采取核发换地权益书的办法处置的闲置土地的范围：“1998年12月31日前县级以上人民政府批准出让的以及与土地权益人签订用地协议、合同，收取定金、土地出让金涉及的土地，符合下列情形之一的，按照本办法核发换地权益书，收回土地使用权:依法批准出让，但因政府或者政府部门原因造成闲置的;市、县、自治县人民政府批准出让的闲置土地;土地权益人与市、县、自治县人民政府签订用地合同或者协议、交纳定金或者土地出让金、未依法办理用地报批手续但已实质性占用的土地;土地权益人与市、县、自治县人民政府签订合同或者协议、交纳定金或者土地出让金但未实质性占用的土地;依法作价抵偿国有金融机构和国有控股金融机构债务的土地。停建、缓建工程的土地使用权持有者，可以交回用地，申请核发换地权益书。”该管理办法第八条规定“依法应当无偿收回土地使用权的土地，不得核发或者变相核发换地权益书。”按照换地权益书管理办法的规定，闲置建设用地为以出让方式取得国有土地使用权进行开发建设，超过出让合同约定的动工开发期限两年而未动工开发的；已经办理审批手续的非农业建设占用地，连续两年未动工开发的；从开发区或者其他成片开发的土地中以有偿方式取得单个建设项目国有土地使用权，自土地有偿使用合同生效或者用地批准文件颁发之日起满两年投资额占投资总额不足25%的，或者动工建设面积未达到项目应当动工开发建设的土地总面积三分之一的;已取得国有土地使用证，但土地使用人违反合同约定，欠缴地价款。对这类闲置建设用地，县级以上人民政府可以无偿收回土地使用权或者占用的土地。因不可抗力、政府或者政府部门原因闲置满两年以及其他不属于无偿收回的闲置满两年的建设用地，由县级以上人民政府依法以核换发地权益书方式或者其他合法方式有偿收回土地使用权或者占用的土地。对已完成基础设施开发属于开发区或者其他成片开发的闲置建设用地，收回时由政府核定基础设施投资额，感觉具体情况给予适当补偿。对任何一宗闲置两年以上的建设用地，只要符合城市规划，均可以由所在地市、县、自治县人民政府作为绿化用地、公益场所（停车场、市民广场）等用地处理。
《海南经济特区换地权益书管理办法》 第十四条规定，对于“停建、缓建工程的土地权益人交回的用地，区分不同情况，分别按照本办法第十条、第十一条和第十二条的规定办理报批手续后，核发换地权益书， 收回土地使用权”。可见，换地权益书具有广泛的适用范围，对于海南沉淀的闲置土地的重生将具有重要的意义。
四、换地权益书产生的社会意义
随着现代市场经济的高度发展，传统不动产法的价值目标已由“归属”转向“利用”，设定于不动产之上的权利也进入了流通领域。如《德国民法典》设定了土地债务制度、证券式抵押制度以及证券土地债务制度。通过这些制度，不动产物权的流通已非常灵活。《瑞士民法典》规定的不动产抵押债务与定期债务也有类似特征。所以说，《海南省闲置建设用地处置规定》以及《海南经济特区换地权益书管理办法》对于闲置建设用地采用的换发换地权益书的做法，对于闲置土地可以通过换发土地权益书有偿收回土地使用权是有重要的实践意义，在全国范围内也是比较有意义的尝试。首先，投资者通过取得换地权益书，保护了其利益，降低投资的总体风险；换地权益书将大价值量的房地产权转化为小价值量的可流通的债券，同时也将房地产投资的风险分散，转移到众多的投资者手中，从而降低了投资的总体风险。再次，换地权益书通过资本市场和金融衍生工具进行操作，较为规范，使投资和融资手段标准化。在所有权的形式及其流通性方面，采用受益凭证方式，可以上市流通，增强房地产的流动性和变现性。但是，在这样美好景象的背后往往潜藏着一些没有被大家所重视的风险，正确认识和防范这些不和谐的因素将对于海南房地产的未来产生重要意义。
产生于特定历史背景，担负着特定历史任务换地权益书对于海南的房地产和海南的经济发展到底作出了那些贡献，同样需要历史作出客观、公正的回答。但是，我们不得不承认这样一种历史实践产生了现实的良好效果。海南省某些地方，对于闲置土地，根据规划和需要能够经过调整使用或恢复耕种的给予及时盘活，充分利用。 比如，三亚市利用收回的1300多亩闲置土地建起了明珠广场、凤凰广场、体育广场、白鹭公园、热带名花公园、亚龙湾环湖广场等，新增城市绿地60多万平方米。这项措施更是有效解决城市建设资金不足问题，近几年来，三亚市建设的公园、市政工程、绿地、图书馆等基础设施配套项目总投资近10亿元，其中最主要的资金来源是靠收回的闲置土地进行补偿，到目前为止土地补偿总额约8亿元，占总投资额的80％。多年来，海南省通过核发土地权益书等办法无偿收回、盘活利用、有偿收回闲置土地15023公顷，使全省闲置土地总量减少了80％。目前，全省已储备建设用地6877公顷，占闲置建设用地的29％。在有偿收回4260．9535公顷的闲置土地中，其中通过核发换地权益书收回土地2898.7419公顷，权益价值是16.5437亿元，占闲置土地的很大比例。
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