摘要：本文对城乡建设用地增减挂钩政策出台的背景及内涵进行了简单的介绍，并以成都市和重庆市两个试点政策实行的情况进行了概括和比较，使我们更好的了解政策的实行情况及其中的问题。
关键词：城乡；建设用地；增减挂钩；成都；重庆；地票
[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2012）3-0074-02
一、政策出台的背景
据统计，目前全国农村建设用地的总量约2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。[1]为了缓解城镇用地压力，推进土地集约利用，促进城乡统筹发展，城乡建设用地增减挂钩应运而生。国土资源部于2008年制定了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发［2008］138号)，加强和规范城乡建设用地增减挂钩工作。到2009年，国土部共批复了24个试点省份。
二、“增减挂钩”的内涵
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。[2]
三、“增减挂钩”试点情况
1.成都市
2005年以来，四川省作为国土资源部第一批开展城乡建设用地增减挂钩工作的省，积极探索统筹城乡发展和新农村建设，积累了丰富的经验，形成独具特色的成都市“拆院并院”模式，得到了国土资源部的高度评价。
成都市“拆院并院”模式实施典型之一即温江区的“两放弃、三保障”。“两放弃”是指：农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇；“三保障”则是指:农民变成市民需要的三个保障条件，一是能够在城市的二、三产业就业;二是在城市拥有自己的住宅，家属能够在城市居住;三是能够享受城市居民享受的社会公共服务。
“三保障”对于农民来说看似是十分完美的保障并使他们成功的变成了城市人，但是我所担忧的是农民就业的质量如何，能否为他们提供足够数量的就业职位；即使有了就业那工资待遇又如何，能否支付得起每个月的楼房开销和生活开销；对于习惯在农村生活的农民来说，在城市生活的成本是很大的，而他们的技能是有限制的，政府是否真的能够完美地解决这二者的矛盾，解除农民的后顾之忧。
2.重庆市
2007年5月，重庆被国家批准为统筹城乡综合配套改革试验区，被国土资源部批准为城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点。2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌，该交易所以“地票”作为主要交易标的，创新了地票交易制度，为集体建设用地的流转做出了积极的探索。
和成都2010年实施的“持证准入”制度相比较，重庆的地票制度还是比较完善的。由于2008年汶川地震，中央为支持成都灾后重建，给了增减挂钩方面的几个特殊政策，包括建设用地指标可以跨县域流转，增减挂钩一开始就获得指标交易的收入用于受灾群众的新居建设，不需要经历拆旧建新并经过验收这一完整周期。成都市发行的办法中没有明确规定农村土地申请复垦的条件，是否参与、如何筹资、收益分配、权属调整等农村土地综合整治的重大事项，均由农民集体和参与的农户决定。此外，成都市的地票完全是价高者得而且还可以进入二级市场，导致地票价格被炒高，溢价率达到300%多，最后被叫停。
而重庆市的地票不能进入二级市场，而且市人民政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标基准交易价格，供交易双方参考。地票交易的收益分配亦有明确规定。
四、增减挂钩政策运行中存在的问题
1.过分追求建设用地指标。
2.整理出来的耕地质量缺乏保证。
3.农民权益得不到保障。
五、解决方案
1.提高认识，加强监督
各级地方政府应该进一步提高思想认识，强化政府责任，考虑长远发展，不应该只追求眼前的利益，盲目扩大建设用地指标。同时，也要加强对耕地质量审核的监督，严格遵守“占优补优”的原则，确保耕地质量上的占补平衡。
2.建立保护农民权益和尊重农民意愿的制度机制
在农村建设用地整理的同时，要有人文精神，要因地制宜，设计出方便易居的建筑，还要有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建设，做到土地整理与文化建设相统一[5]。复垦出来的耕地要优先用于农村基础设施和公共服务设施建设，其次要留足农村发展用地，使农民实现土地财产收益权。
[1]张宇，欧名豪，张全景．钩，该怎么挂[J]．中国土地，2006；(03)：23-24．
[2]国土资源部．国土资源部关于印发《城镇建设用地增减挂钩试点管理办法》的通知（国土资发[2008]138号文）[Ｚ]．2008-06-27．
[3]吴毅.记述村庄的政治［M］.武汉：湖北人民出版社，2007:86.
[4]胡建生．“城乡建设用地增减挂钩”模式的法律问题[J]．中国发展观察，2007；(6):52-54．
[5]杨巧玲．对城镇与农村建设用地挂钩政策的探讨[J]．安徽农业科技，2007；(2):536-538．
李亚风（1990.9―）女，河北张家口人，四川大学公共管理学院在读，研究方向：土地资源管理。