内容摘要：本文对美国利率市场化背景、进程与步骤进行了简要总结，并借鉴美国的成功经验，提出了进一步推动我国利率市场化改革的措施。 关键词：利率市场化 改革 启示
2011年初，中国人民银行周小川行长公开表示，要有规划、有步骤、坚定不移地推进利率市场化。有专家预计，“十二五”期间我国利率市场化将会取得明显进展。利率市场化改革实质上是利益关系的重新调整，将遇到各种各样的困难与障碍。作为发达国家的代表，美国在利率市场化改革进程中积累了非常丰富的经验，同时也给予了我国大量有益的启示与借鉴。
美国实施利率市场化的背景
从美国建国到1929年经济危机爆发之前，美国金融制度基本上属于非管制型的。在1929-1933年经济大萧条中，金融业成为损失最大的产业，金融业的崩溃也延长了大萧条的持续时间。经济危机过后，为了维护银行体系的安全，美国联邦政府于1933-1935年出台了一系列金融法案，以强化监督管理。其中最著名的就是第Q项规则。该规则规定，银行对于活期存款不得公开支付利息，对于储蓄存款和定期存款的利率设定最高限度。由此，Q规则成为存款利率管制的代名词。
Q规则实施后，对上世纪30年代-50年代美国经济的增长起了一定的积极作用。但到了50年代中后期，特别是60年代之后，这一规则的弊端逐渐显现出来。
一是在通胀率较高时期，“金融脱媒”现象严重，美国各存款机构经营困难，成为金融体系极大的不稳定因素。在1966年、1969年、1974-1975年、1979-1980年（通胀率接近20%）这几个通货膨胀率较高的年份，市场利率远远超过Q规则规定的存款利率最高限。这就导致存款机构在与其他不受管制的金融机构在吸收资金竞争时处于绝对的劣势地位。1971年后，货币市场互助基金（MMMFs）的迅速增长更是进一步削弱了存款机构吸收存款能力。由于MMMFs的存款面额最低仅为100美元，可以随时支取，并按照市场利率付利，其发行量从1975年37亿美元激增至1979年底 452亿美元。随着大量资金从存款机构流向货币市场不受管制的高利率金融资产上，“金融脱媒”现象愈演愈烈，美国各存款机构都经营困难，成为金融体系极大的不稳定因素。
二是限制了银行放贷能力，导致信用创造不足，进而制约经济增长。在吸收存款能力被削弱的同时，银行放贷能力也受到制约。当资金需求旺盛时，信用创造不足就成为突出问题。如在20世纪70年代，美国面临石油价格猛涨、高通胀、经济衰退以及新一轮科技革命等诸多压力，迫切需要大量投资，以利用技术革命重振经济，但由于缺乏足够储蓄，银行信用创造能力有限，信贷资金已经难以满足投资需求，进而制约了经济增长。
三是受管制的金融机构利用各种方式和手段逃避管制，削弱了利率管制应有效果，并导致货币政策传导受阻。为解决流动性难题，存款机构想尽办法逃避利率管制，扩大资金来源。一方面，存款机构利用各种优惠使支付的实际存款利率高于管制利率。如开设存款账户时赠送礼品、免费使用保险箱等。另一方面，注重负债管理，创造新的金融工具或融资策略。如利用银行持股公司发行商业票据、回购协议以及吸收欧洲美元存款等。这既直接削弱了利率管制应有效应，也使得货币政策传导出现障碍。如上世纪70年代后期，美联储施行紧缩政策，试图控制货币供应量增长，但金融机构使用的创新工具使这一目标未能实现。
正是由于Q规则的存在导致资源配置出现问题，废除利率管制的呼声越来越高，迫使金融管理当局不得不慎重考虑利率市场化的问题，利率市场化改革大幕由此拉开。
美国利率市场化的进程与步骤
美国利率市场化过程曲折、时间较长，总体可以分为两个阶段。第一阶段为酝酿准备阶段，前后历经10余年；第二阶段为实施阶段，前后历经5年左右。
（一）准备阶段
调研先行，详细论证；在众多反对意见和阻力中，坚持不懈寻求法律许可。
一是组织专门机构对利率管制利弊进行详细论证，为利率市场化改革提供论据支持。1970年，美国总统尼克松命令成立“金融结构与管制委员会”（Commission on Financial Structure and Regulation），要求对金融管制利弊进行详细论证。该委员会经过调查研究在1971年提出了“总统委员会关于金融结构和管制的报告”（即“亨特报告”，Hunt Report）。报告对于Q规则的不良后果作了有说服力的旁证，得出“自由竞争和少加管制的存款机构能促进资金的最佳分配，并有助于建立一个稳定的金融货币体系”的结论。亨特调查小组建议，取消30年代经济大危机之后实施的旨在限制存款机构相互竞争的政府管制若干条例，其中包括，取消Q规则对储蓄及定期存款的利率限制。
二是在众多反对意见和阻力中，坚持不懈追求法律许可。在20世纪70年代早期，出于对金融体系安全秩序的考虑和个人（部门）利益损失的担忧，国会、联邦储备体系、储蓄贷款协会、各州政府及存款者个人等各个方面均反对利率市场化。但美国政府在利率市场化改革方面百折不饶，多次提出改革方案，并一直努力寻求改革法案获得国会支持（即立法支持）。继亨特报告出台后，1973年尼克松总统草拟了“美国金融制度改革建议”；金融结构与管制委员会随后提出《1973年金融制度改革方案》；1975年11月，在众议院银行通货住宅委员会主席和金融机构监督管制保险委员会主席发表《金融机构与国民经济讨论纲要》后，再度提出《1975年金融改革法案》，均明确提出撤销利率管制，但这些法案都未能在国会通过。
公众和众多学者对利率市场化的态度转变为改革法案的通过带来转机。20世纪70年代末期，众多学者开始对利率管制的实际作用进行反思，如卜爱利（1978年）、托格特（1978年）、纳逊（1980年）均发表著作，详细分析了Q规则以及州政府限制放款利率的不利影响。同时，随着通货膨胀率的不断上升和个人金融资产的不断增加，公众对利率敏感性不断增强，并逐渐开始支持利率自由化。因此，1979年5月，美国总统卡特适时向国会提交了旨在改善利率管制现状，提高金融市场效率的《金融制度改革法案》，终获国会批准。随后《1980年废止对存款机构管制及货币控制法案》和《1982年存款机构法案》也顺利在国会通过，美国利率市场化由此进入实质性的实施阶段。
（二）实施阶段
从可转让存单入手，分步骤、有计划实施；并根据实施效果及时调整方案，通过金融创新加快改革进程（见表1）。
美国利率市场化的实施主要集中于两个法案：即1980年3月美国政府制定的《1980年废止对存款机构管制及货币控制法案》（以下简称《1980年法案》和1982年10月制定的《1982年存款机构法案》（也称《高恩-圣杰曼存款机构法案》，以下简称《1982年法案》）。对这两个法案进行分析，就可以发现利率市场化改革的主要历程。
1.新设立专门机构，负责组织实施。根据《1980年法案》，美国政府新设立“存款机构解除管制委员会”（简称DIDC），专门监督执行Q规则取消以及与取消管制有关的其他事项。委员会成员包括：财政部长、联邦储备理事会主席、联邦存款保险公司总经理、货币审计署长、联邦住宅贷款银行局局长和全国信贷联社管理总署署长。法案规定，在执行取消管制过程中，该委员会须充分考虑存款机构的健全性和安全性，并拥有广泛权力，即可以提高现有存款账户的利率最高限，也可以规定新开账户不受利率限制。同时，《1980年法案》也明确了委员会的撤销时间为1986年3月。
2.明确利率市场化时间表和基本原则。在《1980年法案》中明确规定，截至1986年3月31日止，取消Q规则对于一切存款机构持有的定期和储蓄存款的利率限制。利率市场化的基本原则主要有三条：
一是分阶段、分步骤实施；二是活期存款不得支付利息的限制继续有效；三是在利率市场化前，仍维持商业银行和储蓄金融机构之间的利率差距（0.25%-0.5%不等）。
3.以可转让存单为突破点，分阶段逐步放开利率限制。仔细研究美国利率市场化进程发现，美国政府实际上在20世纪70年代初期已经在放松利率管制方面进行了小幅探索，当时选择的突破点就是可转让存单。
1970年6月，美联储根据当时经济金融形势和资金供求情况，准许银行发行的偿还期在90天之内的、10万美元以上的大额可转让存单（大额CD）不受Q规则利率上限限制。1973年年中，90天以上的、10万美元以上的大额CD利率管制也予以取消 。1980年，在大额CD基础上，《1980年法案》准许全国存款金融机构开办可转让存单账户（Now账户，也称付息支票账户），该账户可签发支票，允许支付利息，但参加者仅限于个人及非营利机构，利息支付在1986年以前有上限限制。同时，取消州政府对政府保险的存款金融机构存款利率限制。
4.在改革成效不理想情况下，及时出台新政策，通过金融创新加快改革进程。在《1980法案》出台后2年多的时间里，即从1980年3月到1982年12月，利率市场化改革成效非常不理想，资源配置仍然失衡。存款机构吸收存款能力依然较弱，无法与未管制机构竞争。如从1980年底到1982年11月，货币市场互助基金会的存款额从766亿美元增加到2140亿美元。大量资金仍然从存款机构转移到货币市场，“金融脱媒”现象并未得到根治。
当意识到市场出现的新问题后，美国政府及时调整改革思路，利用金融创新来弥补缺陷，推进利率市场化进程。为了修正1980年法案缺陷，美国政府于1982年10月制定了《1982年法案》，创造了一些新的金融产品来推动利率市场化。首先是1982年12月准许存款金融机构开办货币市场存款账户（MMDA），该账户无最低存款期限和最高利率方面的限制，且允许营利机构参加，但每个月支付及转移次数有限制（最多3次），属于局部利率自由化。1983年1月，允许存款机构可开办超级可转让存单账户（Super Now），该账户除延续MMDA优点外，对支付、转移、支票签发均无次数限制，由此可转让存单账户（支票账户）利率已全部放开。
随着支票账户利率的放开，美国政府按照“先长期后短期，先大额后小额”的思路，加快实现存款利率市场化。1983年4月，商业银行及储蓄金融机构期限在2.5年以上的定期存款的利率上限被取消；1983年10月，上述期限在3l天以上的定期存款以及最小余额为2500美元以上的极短期存款利率上限被取消；1986年1月，取消了所有存款形式对最小余额的要求，同时取消Now账户的利率上限及其他规章限制；1986年4月，取消存折储蓄账户的利率上限，同时管理当局设定存款利率上限的权利到期。美国利率自由化的进程到此结束。
（三）实施过程中的配套措施
利率市场化改革与货币政策改革相互交织；在对存款利率改革的同时，也伴随着贷款利率和政策的调整。
1.利率市场化改革与货币政策改革相互交织，同步进行。为了配合利率市场化改革，1979年10月美联储决定将其策略重点由控制利率指标转向控制货币供应量指标。1980年2月，美联储宣布修正衡量货币供应量的官方标准，扩大了货币范围，把可转让存单、自动转账账户、政府债券赎卖协议、货币市场互助基金存单、信贷联社存款支票、旅行支票以及欧洲美元存款等新型金融产品全部包括进去。同时，将要求存款准备金的规定扩大到非联邦储备体系银行以及非银行存款机构，并重新规定联邦储备系统与成员银行和非成员银行的关系。事实证明，货币政策改革与利率市场化改革同步进行，有利于疏通货币政策传导机制，维护金融体系稳定。
2.在对存款利率改革的同时，伴随着贷款利率和政策的调整。美国利率市场化改革重点是存款利率，其主要目的是扩大存款机构资金来源。但美国政府对存款机构运用方面的改革也没有忽视。《1980年法案》规定，永久取消州政府对住宅抵押贷款（包括活动住宅贷款）的利率限制；在一定条件下，超过25000美元的商业或农业贷款不受州政府贷款利率最高限的限制，经政府保险存款的金融机构所发放的其他贷款不受州政府贷款利率最高限的限制；联邦信贷联社发放贷款的利率最高限自12％提高到15％，在某些情况下可提高到15％以上。而《1982年法案》进一步扩大了存款机构的资金使用权。如允许储蓄与贷款协会在不超过资产60%的限度内可以发放三种商业贷款。这就使存款机构经营业务多样化能力大为加强，存贷款期限错配性得到极大缓解，盈利水平也得到极大提高。
美国利率市场化经验对我国的启示
综上所述，通过上文的分析，本文认为我国推动利率市场化改革的措施有：
应重视和做好利率市场化改革前期调研工作，对改革利弊和可能出现的问题进行先期预判和评估。美国政府推动利率市场化的决心最初实际上就是来源于调研深入、论证详实的“亨特报告”。事实证明，亨特报告对于Q规则利弊和改革必要性的判断是非常正确的，可称为美国利率改革的理论基石。因此，在进一步推动我国利率市场化改革之前，建议国务院组织专家学者，利用半年到1年左右的时间，对利率市场化改革必要性、可行性、操作路径等方面进行详细调研论证，尤其是对改革后金融体系可能出现的问题进行预判和评估，为今后改革顺利实施提供可靠参考。
应下定决心，坚持有法可依、有步骤、有计划、渐进式的方式推进利率市场化改革。美国利率市场化改革时间（包括酝酿和实施）持续超过15年。在这期间，美国政府（包括不同时期的总统）对利率市场化的坚定信念是改革成功的重要支撑。我国在推进利率市场化改革进程中，势必也会遇到各种各样的阻力和困难。因此我国政府应下定决心，用排除万难的勇气，坚定不移地推进改革。同时，借鉴美国经验，我国利率市场化改革可采取分层次的渐进策略，按照“先长期后短期，先大额后小额”的思路操作，并争取相关措施以国务院令的形式对外发布。
应加强对公众的宣传教育，在普及利率市场化相关知识的同时，争取公众对改革的理解与支持。公众对取消利率管制的理解与支持是美国利率市场化改革的重大转折点。而公众对利率市场化的接受和认可也进一步加速了美国利率改革的进程。就我国而言，在推进利率市场化改革进程中，也应重视和加强对公众的宣传教育，让企业和居民适应竞争性市场的价格形成，了解其所具备的选择权，并认识到改革所带来的益处，进而支持和认可利率市场化。
应选择好突破点，争取达到“以点连线带面”的效果；同时应密切关注实施效果，并对制度缺陷进行及时动态调整。利率市场化改革是一项系统工程，牵涉面极广，任重而道远。选择一个突破口和切入点可以起到“以点连线带面”的效果。美国就是选择了大额可转让存单作为改革的突破口并取得了成功。美国选择大额可转让存单的主要依据是其具有联结自由市场利率和管制利率的功能。我国也可以参照此特点，根据我国国情进行突破点选择。同时，在改革过程中，应责成专门机构负责改革效应的实时监控，一旦出现偏差或发现制度设计缺陷，能及时向高层反映，并提出可行的动态调整建议，保证改革的顺利实施。
改革进程中，应注重和引导商业银行进行金融创新。美国利率自由化伴随着持续不断地金融创新过程，是美国利率自由化改革最显著的特点。任何一个国家的利率市场化改革，都不可避免地会带来存贷款利差的缩小和存贷款利率风险的加大。因此，在改革进程中，我国政府应注重和引导商业银行不断进行金融创新，尤其要积极探索既不受利率波动影响又不占用资金的非利差型产品的创新，培植新的利润增长点，实现金融资产的多样化，从而减少利率变动对银行整体业务的影响程度。
改革进程中，应注重货币政策改革的协调配合。美国货币政策改革和利率市场化改革同步推动的根本意义在于进一步健全中央银行的监管体系，强化监管，有效避免金融混乱，为改革保驾护航。美国经验告诉我们，利率市场化并不等于中央银行撒手不管，只是管理方式由直接管理并未间接管理。因此，在我国利率市场化进程中，我国货币政策也应进行相应调整，以强化间接监管能力。如可将市场利率从央行的货币政策工具调整为货币政策的中介目标；对货币供应量统计范围进行重新界定，尤其是不能忽略包括利率市场化进程中产生的各种新型的金融产品。
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