[摘要] 随着我国政府采购的绝对量和相对量的不断扩大，其中观和宏观政策功能日渐凸显，本文从财政、宏观政策、社会等多层次、多角度地全面剖析了政府采购的功能，属规范分析。
[关键词] 政府采购 政策功能 道德风险
我国政府采购的规模和范围在不断扩大，2001年全国政府采购规模为640亿元，2002年突破1000亿元，2003年达到1500亿元，2004年又突破2000亿元，2005年达到2500亿元，财政部预计2006年的政府采购总额将突破3000亿元，基本上每年以500亿元的规模递增。政府采购数量占GDP的比重也逐年增加，达到一定规模后，其宏观政策功能将更有效地发挥出来。政府采购的功能可以从不同的角度和不同的层次进行全方位地剖析。
一、财政功能
政府采购属于财政支出中的购买性支出，由于采购数量庞大，因而对资金的节约及财政体制的完善贡献最为突出。
1.利于提高资金使用效益，实现货币价值的最大化
政府采购的经济性是首先被关注的，政府统一、集中的规模采购降低了采购成本，节约了财政资金，提高了资金使用效益。一般认为政府采购效益直观地表现为实际采购价与预算价或市场平均价相比的节支率。采用公开投标、招标方式可以在众多供应商中选择价格最低、质量最好的商品或服务，达到节约资金，实现货币价值最大化的目标，从而取得规模经济效应。在未实行政府集中采购制度以前，由于采购支出零星、分散，采购的数量规模难以对市场价格造成有利影响，采购单位只是一个市场价格的接受者，加之各个预算单位的采购资金，缺乏有效的财政监督，造成资金使用效益低下、浪费严重的现象。实行集中统一的政府采购后，采购单位的市场地位发生了变化，由分散采购中的竞争性购买者转化为相对垄断的购买者。政府采购对市场价格的影响越来越大，因此有可能以相对较低的价格购买商品。
2.实行政府采购能够推进财政体制改革
首先，可以改变我国以往重收入、轻支出的财政管理体制。以往我国无论是体制改革，还是解决财政困难，缓解财政收支矛盾，实现财政收支平衡方面，所关注的重点都放在收入的组织上，忽视财政支出的管理，造成支出管理改革的相对滞后，支出控制和约束力不强。特别是政府购买方面，各自为购，盲目、分散尤为严重。其次，能够强化预算的法律约束力，改变以往预算约束软化的现象。再有，过去财政管理一直重视预算内资金、轻视预算外资金，在管理预算外资金方面存在着法律不健全、改革阻力大等问题，造成浪费和腐败现象的滋生。在政府购买不断扩大和完善的同时，会促进我国现行的财政体制改革向市场经济要求的方向发展。
二、宏观政策功能
上世纪90年代，当我国开始试点政府采购制度时，政府采购的政策功能就一直受到学术界和政府的重视。2003年正式实施的《政府采购法》，首次将政府采购的政策功能以立法形式明确下来，成为“政府采购的政策功能的里程碑”。《政府采购法》用了两个条款来规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展”、“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”。数量庞大、运作规范的政府采购确实具有宏观政策功能，而且能够取得多方面的政策效果。
1.实现全社会供求总量平衡
社会总需求由四部分构成：居民消费需求（C）；企业投资需求（I）；政府购买（G）；净出口（NX）。其中由于政府采购的数量、品种和频率，影响着财政支出的总量和结构。总需求不足时，政府可以减税和扩大支出，提前进行政府购买或加大购买量，进而增加居民的消费和促进企业扩大投资，提高社会总需求水平；反之，当总需求膨胀时，政府可以缩减其支出规模，压缩或推迟政府购买性支出，减少社会总需求，抑制商品和劳务的供给，以实现经济的正常运行。政府的购买性支出政策作为一项相机抉择的财政措施，具有较强的调控宏观经济的作用。
2.优化经济结构
结构优化包括两个方面的含义，一是产业结构，二是地区结构。首先，政府采购可以调节产业、产品结构，促使产业、产品结构优化，实现各产业的协调、均衡发展。在市场经济条件下，整个社会的产业结构和产品结构大多是由生产厂商根据市场需求信号组织生产、经营行为所形成的。政府可以通过调整采购结构，达到调整产业结构的目的，对政府控制的产业，政府可以减少对这些产业的产品的采购；对那些政府根据合理的产业政策和技术经济政策认为需要给予一定扶持的新兴产业或技术项目，政府可以考虑适当提高该类产品的购买。政府购买资金的流向，可以产生一种示范效应，引导社会资本的投资方向，最终能实现产业结构的优化升级，提高经济效益。其次，对于地区结构的调整也类似，政府采购可以倾向于落后地区、少数民族地区，对该地区的产品及劳务实行优先购买，从而对经济欠发达地区注入资金，扶植当地经济发展，最终实现全国各地经济均衡、协调发展。
3.促进物价稳定
由于政府采购数量庞大，在市场中所占份额巨大，可以在买卖竞争中对价格施加影响。因而政府可以适时调整采购数量，增大或缩小买方规模。通货膨胀时，可以缩小政府购买量，对物价进一步上升起到抑制作用。在经济萧条，物价低糜时，增加政府购买，拉动需求，以支持物价。同时，政府通过调节存货数量以起到“蓄水池”的作用，达到平抑稳定物价，稳定市场的目标。
4.增加就业或降低失业率
政府采购数量的扩大，能直接或间接地增加就业机会，缓解就业压力，在一定程度上降低了失业率。例如，政府给予高失业地区或行业更多的定单，鼓励供应商吸收下岗失业人员等。同时，政府在调整产业结构、地区结构的同时也相应地调整了就业结构。进一步，还可以使人们的收入分配也更加合理，缩小收入差距，消除经济发展进程中的不稳定因素。
5.熨平经济周期，实现国民经济协调、稳定、健康发展
政府采购能够“逆经济风向而动”，通过一定的政策对经济运行进行反周期调节。在经济周期的萧条阶段，商品过剩、失业增加、经济增长速度下降时，实施扩张性财政政策，增加政府购买，摆脱市场疲软的状态，促进经济的增长。当经济过热、通货膨胀、供给与需求矛盾加剧时通过紧缩性财政政策，减少政府购买，扭转经济过度发展之势。通过政府的反周期调节，就能够保证经济发展没有大起大落，还能够在全社会范围内合理地配置资源，提高资源的使用效率，从而促进经济适度增长。
总之，通过政府采购数量和结构的调整，有助于实现总量平衡、结构优化、物价稳定、充分就业、经济增长等宏观经济调控的目标体系。
三、社会功能
规范、成熟的政府采购的实施效应，不仅仅惠及经济领域，而且能够外溢到整个社会，对诸多领域都会产生广泛而深远的影响。
1.扶植中小企业，鼓励技术创新，保护民族产业
在采购实践中，可以确定中小企业在政府采购中的一定比例，以招标方式保证中小企业获得政府订单，以鼓励中小企业积极参与政府采购。“十一五”规划也已经确定，我国将实行支持自主创新的财税、金融和政府采购政策，完善自主创新的激励机制，要实施促进自主创新的政府采购，鼓励和保护自主创新。建立政府采购自主创新产品协调机制。对国内企业开发的具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品，政府实施首购政策。对企业采购国产高新技术设备提供政策支持。通过政府采购，支持形成技术标准。继续研究制定政府采购国货认定标准，为落实购买国货政策提供依据。
通过上述举措，我国中小企业能够获得一个充分的发展空间，能在全社会范围内激励技术创新，使自主知识产权意识深入人心，并能激发全民购买国货、保护民族产业的责任感。
2.节约资源，保护环境
这就是所谓政府实施的绿色采购。政府通过采购节能环保产品，在全社会倡导节约资源、保护环境的消费理念，并以此作为居民企业购买导向，进而把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型和环保友好型社会，促进经济发展与人口资源环境相协调。这就是我们一贯坚持的可持续发展。作为我国财政支出管理制度改革的重要组成部分的政府采购制度改革，可以在服务这一新国策方面有所作为。政府对绿色采购的重视，这必将引导全社会走可持续发展的道路。
3.利于社会诚信理念的形成
廉洁的政府采购能够通过对供应商的选择推动社会诚信的建设。在采购活动中，采购部门可以建立众多供应商的诚信档案，把企业资信状况作为评标的一个重要内容。在同等条件下，选择诚信记录良好的供应商进行采购。采购部门和人员，通过自己廉正高效的采购活动，对企业形成一种激励约束机制，促进大家守法经营，诚信履约。这会对其他领域能够起到示范、导向作用。久而久之，诚实守信便会形成人们内在的道德律令；在整个社会范围内将会形成一种社会建制，社会公正体系会逐渐形成。
4.促进全国统一开放的大市场的形成
公正的政府采购能有效地实现这一效应。长期以来，我国各级政府地方保护主义倾向严重，全国市场被严重分割，制约了生产要素和消费资料的合理流动。扼杀了市场经济在全社会范围内合理配置资源的功能，形成“诸侯经济”现象。如果公正科学的政府集中采购得以实施，采购机构根据节约、效能原则从全国范围内购买商品和劳务，就能有效地遏制地方保护主义，促进全国统一开放的大市场的建立，使全国经济形成“一盘棋”，并使之合理、均衡、持续发展。
5.弥补市场缺陷，提高社会整体福利水平
如果政府采购制度的安排合理，则能促进社会资源配置达到最大效率，这就是经济学界所推崇的帕累托效率。即，任何改变资源配置的方法都不能在不使任何人（或部门）变坏的情况下使其他人的境况变好，如果资源配置已经达到这样一种状态，那么就实现了帕累托效率。如果还存在帕累托改进的空间，则可以通过政府采购调整资源的分配，直至使分配于各部门的资源的边际社会产值相等，这是资源最优配置的标准，也是社会总体福利最大化的标准。帕累托改进的消除过程也就是提升社会整体福利水平的过程。
6.促进国家法律法规的制定和完善
政府采购实施过程中会不断暴露出问题和不足，比如“逆向选择”、“暗箱操作”、“道德风险”等。这就需要政府不断地加强立法工作予以规范和监督。针对政府采购进行立法的过程也恰恰是政府采购成熟和完善的过程，两者相辅相成。如果政府采购的每一个环节和程序都有法可依，上述政策功能就能有效发挥出来。政府采购不断规范化、法制化，也带动了市场经济运行的法制化进程。
以上是对政府采购效应的规范研究，或者说，合理、规范的政府采购应该具有以上功能，实现以上目标。然而，这种分析实际上隐含着一些假设前提，比如政府采购量足够大，大到能对国民经济的发展产生举足轻重的影响，具有极强的调控作用；政府采购从业人员职业素质和专业技能完善，道德高尚，不存在道德风险，即使存在道德风险，外在监督也非常到位；采购人员明确采购标准，具有市场的完备信息，对所购商品性能、技术标准、成本构成非常了解；切实编制好政府采购年初预算，政府采购预算制度非常健全和完善，政府采购计划能够达到科学和规范的要求，没有随意性；政府采购部门在采购范围、采购方式、采购程序管理等方面操作规范，对符合政府集中采购目录及限额标准要求、具备集中采购条件的政府采购项目均能按要求实行采购；政府采购监督管理部门不折不扣地履行其职责，能充分保证政府采购法的贯彻执行，一旦发现违规采购行为，都能及时严肃处理等。
然而，现实中，我国市场经济体制刚刚建立，政府采购制度也刚开始尝试，因此，政府采购功能的实现将是一个长期的、循序渐进的过程。
参考文献：
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注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文”