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【新时期我国基层农村公共产品信贷风险及其防范研究】基层行对分行信贷管理的意见和建议

时间:2019-01-30 来源:东星资源网 本文已影响 手机版

   摘 要: 文章基于对我国基层农村公共产品信贷风险的内在特征、体制缺陷的实证分析,提出了加强财政对农村公共产品投资支持、加速农业和农村发展、构建风险防范流程的政策思路和建议:农村公共产品信贷风险防范的先决条件是保障资金到位;农村公共产品信贷风险防范的基础条件是保障民生需求;农村公共产品信贷风险防范的关键环节是保障信用和谐。
   关键词: 农村公共产品;县域金融;信贷风险;政府信用;民生保障
   中图分类号:F322 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2012)04-0061-04
   2012年中央一号文件指出,要持续加大“三农”财政支出,改善农业科技创新条件,实现农业持续稳定发展。农村公共产品是农业现代化建设的基础,改善农业科技创新条件,实现农业持续稳定发展,首先必须优化农村公共产品,提高农村公共产品的质量和服务水平。由于农村公共产品处于国家、集体、个人的中间地段或者说是共同领域的特性,投资风险极大,风险问题处理好了,既利国又利民;处理不当,既损害国家利益,又损害群众利益。近年来,在新农村建设过程中,县级政府以下的农村基础设施等基层农村公共产品一直是制约县域经济可持续发展的瓶颈,光靠国家财政资金支持还远远不够,在自身资金不足的情况下,形成了对县域金融信贷资金的大量需求,但在长期的实践中,相当部分项目都不能直接形成还款来源,造成了大量的国家利益、集体利益和个人利益的尖锐矛盾。在国家财政支持力度加大的政策背景下,如何选择共同盈利的信贷支持模式,成为基层政府和县域金融机构的重要研究课题。
   一、新时期基层农村公共产品信贷风险的内在特征
   农村公共产品是广泛分布在农村地区的能够同时被多人共同消费和使用的产品,包括纯公共产品和准公共产品两类:纯公共产品主要是农村公共设施、公共事业和公共福利的公共产品;准公共产品主要是农村基础教育、农村医疗卫生、农村社会保障、农村科技文化等。在经济发展的各个时期,我国政府财政对农村公共产品的供给都做出了巨大的贡献。但由于财力有限,基层农村大量的需求无法实现满足。因此,除国家财政拨款外,乡镇组织、村组织或村民自筹、银行信贷和社会力量支持等途径成为融资的重要方式。在新农村建设中,基础设施建设成为考核县域经济的一项硬指标,县级政府在依靠中央和省级财政下拨量的基础上,除了充分动员集资的途径以外,基本上是通过以政府出面的方式(或承包给个人)向县域金融机构贷款。这种地方政府背景下的贷款模式已成为基层农村公共产品融资的主要方式,成为农村公共产品建设的主渠道。但在用于农村公共产品建设的贷款中,无论是县级政府贷款、乡镇政府贷款,还是村组集体贷款或承包给个人贷款,都隐含着极大的信贷风险。其内在的风险特征主要表现在以下几个方面:
   1.贷款主体的模糊性。目前,农村公共产品主要散布在城区、乡镇和村落,贷款承载的主体(借款人)大体上有三种:一是县城公共产品的贷款主体,现在最流行的是政府组建投资公司,由投资公司出面向银行贷款,县级政府用财政收入偿还贷款本金和利息;二是乡镇公共产品的贷款主体,由乡政府承包给开发商,开发商向银行贷款,建成后乡政府给付开发商合同款;三是村落公共产品的贷款主体,由乡镇府承诺给钱,村委会将项目承包给开发商(或村委会没有通过乡政府自主建设),开发商向银行贷款,建成后由村委会向开发商给付合同款。这三种贷款人都不是公共产品的直接贷款主体,贷款主体看似分明,实际模糊不清。第一种贷款主体,涉及到县政府、城投公司和开发商三个,县城涉农的公共产品,由城投公司或政府出面承包给开发商,开发商、城投公司和政府三者承担了银行贷款,政府是最后的买单人,债务链条是银行追开发商(或城投),开发商追项目人、街道办或县政府;第二种贷款主体,涉及到乡政府、项目主人(比如校方)和开发商三个,债务链条变作银行追开发商,开发商追乡政府、项目主人进而追县政府;第三种贷款主体,涉及到村委会、项目主人和开发商三个,债务链条变作银行追开发商,开发商追村委会、村委会又找乡政府。债务推来推去,责任没人承担。
   2.贷款客体的公益性。农村公共产品的自身特征是:在农村地域范围内,供给范围不同的农村居民消费,在消费和受益上具有鲜明的非排他性和公益性。这种特征决定了农村公共产品贷款不具直接营利性的特点,针对的项目就是公益性项目。从理论上讲,在农村地域范围内的公共工程、公共教育、医疗保障、社会保障等公共产品,应该依靠政府力量供给,但在实践中,由于它的公益性特点,基层政府一般不愿意投资,即使有政策,下级政府一般观望上级政府的财政拨款来解决,被动地投入,而不是积极主动地供给,纵然中央财政拨款到位,地方财政配套部分也不一定能够到位。在基层,一个公共产品,资金往往划为三部分:中央财政下拨部分,地方政府配套部分,基层自筹部分。一般情况是,政府委托项目开发商先上马建设,然后等待中央财政、地方财政和乡村自筹的部分到位。中央财政到位后,地方配套有的姗姗来迟,有的根本不到位或者不完全到位,这就落在了基层自筹的肩上,在自筹非常困难的情况下,建设资金形成了很大的漏洞,开发商在承包之后往往叫苦连天。对基层农村公共产品项目而言,开发商实际变成了承建者或承包人,他们最后得到的实质上是劳务费而不是开发收益,它不同于商品房,因为项目本身大都无利可赢。
   3.贷款使用的脆弱性。农村公共产品贷款以银行为中心的信贷资金运动过程表现为“两重支付与两重归流”的运动:贷款发放给开发商实现第一重支付,开发商购买生产要素实现第二重支付;开发商销售产品(交付产品变现现金)实现第一重归流,开发商归还银行贷款实现第二重归流。基层农村公共产品项目,开发商在承建之前和政府往往有言在先,即自己先贷款垫支,政府资金到位后分次返还或项目建好后一次返还开发商的合同款,但这一承诺往往难以兑现,这就致使信贷资金在第一重归流途中就断裂,到不了第二重归流。也就是说,开发商把钱花了后却收不回所花的钱了。笔者在深入某县的调研中,从村民蒲某和其他村民口中了解到,蒲某与乡政府签订了修建该乡镇中学教学楼的承包合同,按照合同,教学楼竣工验收后,乡政府一次性付清修楼款。但教学楼竣工验收后,工程价款分文未付。蒲某多次索要未果,遂于开学之际,当着学生的面,泪流满面地将校门锁住,每锁一次乡政府给一部分款项,由于蒲某欠农民工工钱及材料费、信用社和民间贷款本息数额较大,只得东躲西藏不敢回家。这类案例在基层并不鲜见,开发商使用贷款和政府给付开发商垫支款不能同向对等,即开发商贷款制作的产品无法变现,信贷资金第一重归流无法实现,说明基层农村公共产品在贷款的使用上非常脆弱。
   4.贷款偿还的扯皮性。在社会调研中,我们从某县2010年通村公路建设项目计划来看,全县计划建设94条混凝土通村公路,连接(含经过)124个行政村,建设里程227.64公里。总投资4,154.6万元,其中国家财政补贴3,557.1万元,缺口597.5万元需要自筹,自筹的基本办法是地方政府向县域金融机构贷款,用地方财政收入偿还贷款本金和利息。这里隐含的风险是政府能否积聚足够的财政收入按期归还贷款,政府的信誉到底能不能落实,如果财政收入历年陈欠,入不敷出,加之地方政府要员频繁流动,会不会出现新官不理旧账等等。公共产品的公用性质决定了公共产品消费的非排他性和供给的非排他性之间的矛盾,简单地说,就是人人都想享用,但谁也不想去修建。事情是好事情,但没人出钱。笔者了解到这样一个案例:地处穷乡僻壤的某县某村,响应上级精神,老书记组织改造修建了一条生产性道路,为付清拖欠工程款,村组织向信用社贷款3,000元予以支付。贷款到期后,由于村子困难,拖欠了5年,在信用社不断上门催收的压力下,老书记和新任村支书二人分摊还清了拖欠本利合计共9,000余元。老支书为偿还信用社贷款向个人高息贷款5,000元,几年后本利举债达1万余元,老支书找到乡政府,乡政府推到县上,跑到县上要,县上说让乡里解决,就这样来回踢皮球。
   二、基层农村公共产品信贷风险的体制缺陷
   我国基层农村公共产品的信贷风险,从总体上来看是体制的原因。
   1. 农村公共产品基层集体经济组织贷款缺乏抗风险保障条件。以乡村行政组织出面的农村集体经济组织贷款,其中很大一部分实际上被用于解决农业基本建设、农业综合开发贷款和乡村组的债务负担。由于公共产品的集体使用属性,在财政吃紧或经费稀缺的县乡村,能够以各种名义从县域金融机构贷出款来,成为解决燃眉之急和现实问题的重要途径。从对陕西省某县的三个乡镇信用社的实地调研来看,集体经济组织贷款被村组用于公共产品建设的贷款大都形成呆账。虽然经过信用社的清收,但还款的可能性很小,根本原因是还款的主体不明确,没有确切的借款人。农村集体经济组织贷款的最后还款人往往落到了村委会或村支书个人的身上。而无论是拿村组集体收入还贷,村组到乡政府请求兑现乡政府最初的承诺,还是承包商手持合同到处要账,都显得十分乏力。
   2. 农村公共产品政府转移建设还款缺乏诚信,形成“政府性陷阱”。农村公共产品的转移承包建设虽然有地方政府信誓旦旦的保证,但大量举债建设,造成沉重包袱,有的地方政府连年出现财政赤字,发工资都困难,但为了完成上级政府年度任务考核,不顾自身实际而盲目行之,归还贷款即使心有余也力不足。盲目借贷,根本未考虑贷款后果,这实际上对承建商和银行来说形成了“政府性陷阱”。特别是欠发达地区以农业为主的县域,经济发展滞后,税收弱小,财政困难,加之对体制和认识上的偏差及社会信用环境的整体恶化,地方政府的信用危机愈演愈烈,其集中体现在对群众说话的不算数上。签了的合同不算数,答应给农户兑现的钱不兑现,说了不收取农民的费照样收。政府行为不具稳定性和连续性,一届政府一届事,官员调换频繁,新官不理旧官事。部分地方官员责任心不强,道德观念淡薄,私欲膨胀,投机取巧,贪图私利,暗中操作,丧失了人民公仆的理念和全心全意为人民服务的修养。最初的政府出面贷款,政府担保贷款,政府答应还款,实际上最后变成了政府无法还款或故意不还款的“陷阱”。
   3.农村公共产品供给存在着政策性误导和制度性挤压。政策传递的误导性往往导致农村公共产品项目一哄而上,总量无法控制。比如,全国基本普及九年义务教育和全国基本扫除文盲是我国20世纪90年代教育改革和发展中提出的提高民族素质的基本工程。“普六”、“普九”的主要目标是提高中小学入学率,减少辍学率,减少青壮年文盲。其根本宗旨是提高全民的素质教育,而不是单纯的改善教育设施。但一股风在地方上刮起来造成了盲目效仿,长期积聚的改造校舍的愿望在多年不遇的国家新政策的执行中迸发,遂一哄而上,形成了把普及教育的重点放在改善教育设施和工程的上马上的误导。造成项目遍地开花、混乱或无法控制的后果,数以亿计的拖欠工程款及教职工工资最后不得不由中央政府和省级政府督促买单。与此同时,上级政府宏观逐年升级的目标考核制度导致基层政权失去自我决策发展的基础,一方面整体负债无法克制,另一方面根本无暇顾及农村公共产品的投入,公益项目投资被利益项目投资所挤占,成为边缘性项目。由于上级政府宏观预测不够科学,考核制度一刀切,目标责任制成为地方政府的硬指标,造成了呼应完成目标的统计数字逐年提升。上级政府不能从国家支持力度和地方特色自身“量体定做”、合理计划,地方政府为了迎合上级任务不能进行科学合理的项目可行性研究,不能根据本地自身实际需要定项目,没有根据县乡政府财力进行项目投资,而是盲目上项目,虚假上项目,甚至以拖欠工程款的方式匆匆上项目。这种为了完成年度目标责任考核的“迎合性投资”,上大项目,引大项目,“先上马后投资”的盲目决策,造成了假大空的工作习气,不仅降低了项目的经济效益和社会效益,浪费了宝贵的财政资源、地方优势资源、人力资源,而且使长期积累的债务和新举债务处于混乱和失控状态。农村公共产品只得由弱势组织或群体投资建设,导致了贷款难、还款更难的结局。
   4. 农村公共产品供给资金的使用缺乏严格的监督制约机制。如前所述,蒲某承建教学楼的案例,在进一步的调查中,我们了解到,乡政府不仅收取了省财政拨款、县拨教育基金,而且在全乡按人均收取了教育附加费、孩子摊派费和社会集资款,这些钱远远超过了蒲某的建校工程款,但就是以财政困难、教师无法发工资等种种借口不予兑现。这说明政府在农村公共产品资金的使用和管理上存在着巨大的漏洞。在欠发达地区,地方政府本身财政困难,陈账压力大,而在执行国家政策时又往往走样,不能真正地从长远或战略的角度考虑问题,不愿从软件上投资,注重立竿见影的形象工程,急功近利,随意决策,贪图政绩,滥用职权。在建设上也不能切合实际、有计划地、合理地安排运用人、财、物,以为在国家政策坚强后盾的支持下,就可以放手扩建,大力发展,并借故乱投资,乱贷款。在资金使用上又监管不力,乱挪用,乱挥霍。贷款偿还问题形成后束手无策,互相推诿,既不能认真对待,又不能合理解决。对频繁调动的直接负责官员更没有责任追究和制度约束,造成无人负责、无人贯彻始终的链条中断和腐败逍遥。此外,由于地方政府负债被中央政府严格禁止,而政府贷款游离于现行财政体系之外,中央政府对地方政府有关情况并不掌握,同时由于相关部门的多头负债,地方政府有时对自身的负债情况也不清楚,负债形式除了银行贷款,还有各种资金信托、往来款拖欠等,负债总量难以控制。总之,由于体制上的原因,基层农村公共产品供给资金的被挪用,直接导致了信贷风险。
   三、基层农村公共产品信贷风险的防范措施
   基层农村公共产品供给要以财政为主,其不足的部分可以实行产业支撑、社会筹措、信贷扶持等方式,但必须有一套严格的风险防范流程。
   1. 农村公共产品信贷风险防范的先决条件是保障资金到位。农村公共产品供给的一切资金都必须用足、用活、用好。首先,中央财政拨款不得挪用。2004年以来,中央一号文件连续以农业、农村、农民为主题,强调“三农”问题在社会主义现代化建设时期“重中之重”的地位。伴随着我国经济形势又好又快发展的大环境,中央对农村基础设施和服务的财政拨款越来越多,这为我国基层农村特别是欠发达地区农村的发展带来了千载难逢的好机遇。中央财政下拨后,地方政府一定要用足用活专项资金。地方政府在收到款项之后,必须及时划拨到具体项目,绝不能挪做它用,更不能高高挂起,必须畅流到位。因为中央的这部分资金往往是基层农村公共产品供给最基本的保障,成为搭建一个公共产品平台的基础。其次,地方配套资金必须到位。对上级要求地方配套的资金,地方政府绝不能拖延,如果地方政府不积极支持,不配合中央财政,不仅影响到中央财政拨款的效益,而且会使在建项目无法继续有效地运作,形成半拉子工程或群体性事件,影响到社会和谐。第三,企业集资、社会集资、个人集资及其各种赞助筹款必须专款专用,是哪个项目的钱就用在哪个项目上,不得挤占挪用,这方面必须有制度的约束。第四,地方政府要建立基层农村公共产品供给资金的风险应急补偿储备。将历年财政收入剔出少部分,建立基层农村公共产品供给风险应急补偿储备库,专用于资金突发断链或基层贫困村组公共产品风险的应急保障性补偿。
   2. 农村公共产品信贷风险防范的基础条件是保障民生需求。农村公共产品的供给要切实从农村的真正需求或迫切需要出发。首先,基层政府要有计划地通盘考虑,真正从民生出发,关注民生所需,而不是为完成上级年度考核任务应付差事,这是最基本的出发点。县级政府在制定年度计划前,首先要征求乡镇意见,各乡镇要征求各村庄意见,要层层征求,形成汇总。县级政府计划部门要在充分考察调研的基础上形成年度供给计划。既要科学合理地做好总体安排,又要能够善于及时发现和优先满足贫困乡村农民群众的迫切需求。新农村建设中,农村公共产品需求很多,缺口很大,不能因个别项目好就一概而论,多多益善,也不能因为有的乡镇和村庄偏远、贫困而不加考虑,不愿供给。既要追求少而精,精而好,不撒胡椒面,注重实际效果,又要从实际出发关心弱势村落群众的生存和生活利益,扶急扶贫,真供给,供急需。特别对同类项目,要严格审查,制定准入标准,实行总量控制,坚决杜绝一哄而上、总量膨胀、负债过重造成的财政无法归还贷款债务的恶果。第二,银行对公共产品贷款的对象、金额和期限,在财政资金到位的基础上,要多方调研、审查和风险度量。贷款要扶优限劣,扶真扶穷。要加强贷款的期限管理,从短期贷款为主,转向中长期贷款,甚至超长期贷款为主,切合农村公共产品收益期较长的特点,避免地方政府的流动性风险。同时,要加强贷款的保证措施,设立偿债基金,加强担保抵押,保证第二还款来源。第三,构造农村公共产品贷款的银团贷款方式。县域金融机构分开承担一部分贷款,这样便于增加县域金融机构与地方政府的谈判力量,便于增强县域金融机构间的信息沟通和交流,有利于建立利益共享、风险共担的分摊机制。
   3. 农村公共产品信贷风险防范的关键环节是保障信用和谐。农村公共产品的供给能否顺利实现,关键是信用问题。首先,要营造良好的政府信用。农村公共产品贷款的“政府性陷阱”是信贷风险的主要成因,因此,必须着力解决政府信用问题,提高政府的信誉。一个地方建设和谐的信用环境至关重要,是首要问题。如果地方政府不讲信用,树了一个黑脸招牌,给老百姓说的话不算数,给老百姓承诺的事不理会,和老百姓签订的协议置若罔闻,极易造成恶劣的政风民风,造成恶劣的信用环境,从而造成信用链条脆弱,到处断裂,群体上访,地方经济社会动荡不安。因此,要创造一个守信用的政府,给老百姓办事的政府,一个高效、廉洁、诚信的政府,把全心全意为人民服务作为一切行为的根本,建设政府诚信机制。第二,要建立转移建设资金的偿还机制。县乡政府对公共产品欠款怎么还,何时还,拿什么还,不能用口说,要有制度。县乡政府、县域金融机构、公共产品承建者要搭建联谊交流平台,共同研究,要结合当地财政和贷款类别的实际,量身设计、订做不同公共产品的不同信贷产品、灵活还款方式和灵活的利息政策。比如,对于贫困村小型公共产品贷款,考虑到农民现实需要和还款能力,灵活变通信贷方式,在农民逐步扩大再生产、不断积累的过程中,分步归还贷款本息、延长贷款期限或者采取必要的减免贷款利息等办法。政府要积极守信,及时兑付,财政拨款优先用于支付,集资款专用。第三,要建立农村公共产品资金使用的监督制约机制。专用资金的使用要严格监督,谁管理,谁监督,谁使用,都要有严格的办事程序和操作规程,包括严格的奖罚制度。资金要逐人、逐级、逐笔夯实到位,做到每一步都有档案记载,有制度规范,有责任落实,哪个关节出的问题都能够有人可找,有据可查,有制度可处理。第四,要加强官员离任审计制度。实施责任终身制,彻底清除“官走事了”的恶习以及新官不理旧账的观念,铲除贪污、挪用、乱花专用资金的腐败毒瘤。努力把财政的钱用在刀刃上,把老百姓抵垫的钱还给老百姓,这样才能使老百姓及时归还银行贷款,实现信用资金链畅通,从而有效地兑现政府信用,实现银行信用和个人信用的和谐,建立全社会和谐的信用环境。
   4. 陕西省佳县宋家山村通村公路自救式贷款修建模式介绍。陕西省佳县宋家山村位于县城西南38公里的黄土高坡腰带。这里是典型的红枣生产基地,树种好,产值高。多年来制约农民增收的瓶颈因素主要是交通问题。一个是村庄到主要生产基地的生产性道路非常恶劣,条件艰苦,另一个是距乡政府10公里的村民出行山路被称为“天路”,车辆不能行走,事故频发。由于生产道路和通村道路很差,果品运输困难,枣农在议价上处于劣势。当地财政吃紧,没有足够的资金弥补省拨款缺口,眼巴巴看着产品变现力低毫无办法,县域金融机构不愿意支持。但新农村建设又是地方政府的一项硬指标,不能回避。而农户集资又出现“贫户出不起,富户不敢出”的矛盾。 在这种情况下,县域金融机构经过评估,与村组织和村民协商,采取农户联保贷款的方式。由全部农户整体向县域金融机构贷款修路,农户在枣果出售后还款。特别困难的农户由联保户负责还款。这种方式可以解决修路集资款无法收齐、道路无法开工的问题。生产道路和通城道路引线修通后,果商可以直接到农户门上收购。平均每斤红枣收购价提高0.3元左右,而且及时销售减少了红枣损失成本,效益大增。在此基础上还可以带动其他农产品的经营效益,减少农民生产和生活成本,增加有效积累。比如,大米在镇上每袋卖56元,到宋家山村为60元,通村后村民日常米面消费可减少4元,有利于增收致富。这种特困地区农民“自救式”贷款解决农村公共产品资金缺口的模式很值得推广。
  [责任编辑:黎 峰]

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