【摘要】旅游业的迅速发展加速了旅游项目的建设用地需求的急剧上升，旅游建设项目的大量增加势必要占用大量的土地(包括耕地)，这从一定程度上加剧了我国用地紧张的局势。在此背景下, 通过阐述和总结国内外已有的“旅游用地”相关概念基础，着重分析和探讨了我国土地分类中对旅游用地的解释，从旅游用地规划、旅游用地分类的角度，结合我国现行相关土地政策，对旅游用地的概念进行了界定，并阐明了旅游用地的基本内涵。
进而对旅游用地的概念进行了界定，认为“旅游用地是指在土地生态系统中，由原生自然、人文景观共同组合而成的可供观赏、游览、娱乐、休憩，并能被旅游业所利用的风景游览用地、公共设施用地、未利用地和其他建设用地等。”
【关键词】旅游；旅游用地；概念；旅游用地规划；土地分类
随着我国经济的发展和城市化水平的提高，人们的生活水平的日益提高，旅游也逐渐成为我们日常生活中一项经常性的消费行为，我国旅游业也快速发展起来。旅游及其相关的旅游活动都依赖于土地资源，旅游业的迅速发展加速了旅游项目的建设用地需求的急剧上升，旅游建设项目的大量增加势必要占用大量的土地(包括耕地)，这从一定程度上加剧了我国用地紧张的局势。[1]纵观国内外对旅游用地的探讨，由于国情不同，界定旅游用地的基础和方向亦不经相同，因而对“旅游用地”这一概念得理解有一定的区别。国外（特别是西方发达国家）对于旅游用地的探讨主要集中于对旅游用地规划的研究。我国对旅游用地的界定多从土地利用分类着手进行探讨。如何在有效集约、节约利用土地，严格保护耕地的前提下，又能使有限的土地资源得到合理的利用、开发，同时又能促进经济发展和城市建设， 首先就应对“旅游用地”的概念进行深入探讨。为此，本文在阐述和总结国内外已有的“旅游用地”概念基础上，从旅游用地规划、旅游用地分类的角度，结合我国现行相关土地政策，对旅游用地的概念进行了界定，并阐明了旅游用地的基本内涵。
1 国外对旅游用地的研究
国外,关于旅游用地问题的研究，开始于对旅游用地规划的研究，并随着人们对城市规划以及旅游规划研究的认识不断深入并逐步发展。[2]
1933 年麦克默里(K.Mcmurry)发表了《游憩活动与土地利用的关系》一文，成为旅游地理学的开世之作，与旅游业发展相关联的土地利用问题从此成为研究者关注的问题。[3]从20世纪50年代开始，一些国家、地区开始对旅游用地规划进行专项的研究[3]。其中具有完整旅游用地规划形态的是1959年的夏威夷州规划，这次规划也被视为现代旅游用地规划的先驱。但在这些规划中，尚未对旅游业发展与土地开发利用之间的相互影响提起重视，也未形成系统化、规范化的研究方法与理论，研究范围也比较狭窄。[]20世纪50到80年代以来，法国、英国相继出现了较为正式的旅游用地规划。此后，许多国家、地区和国际组织都开始积极推动并参与各个旅游用地规划的编制工作。20世纪80年代以后，旅游用地规划开始普及到许多不发达的国家和地区。同时，发达国家开始对旅游用地规划进行修编，更加强和深化了旅游用地规划的力度 。[2]
2 国内关于旅游用地的探讨
我国关于旅游用地的研究最初出现在20世纪70年代末期的城市规划、风景名胜区规划及森林公园的总体规划中[2]。1964年7月,中国旅行游览事业管理局（国家旅游局的前身）成立，标志着中国旅游业的管理体制进入了一个新的时期。同时，相关建设、林业部门开始进行风景旅游城市规划、风景名胜区规划、森林公园规划等与旅游业发展密切相关的各项规划。20世纪90年代后,各级政府开始将旅游作为支柱产业，各类主题公园、旅游度假区、自然风景保护区的出现 ,使对旅游用地的研究迈入一个崭新的阶段[3]。
国内最早的有关旅游用地的论述出现于1981年吴必虎的论著《区域旅游规划原理》[4]一书，他在书中提出：旅游区土地利用规划是根据区域内不同功能区的划分来实现对土地利用的控制，起到组织游客活动、保护旅游资源的双重目的。就一个较大范围的区域来说，可能同时存在风景名胜区、森林公园、历史文化村镇或城市、主题公园、旅游度假区等不同类型的功能空间。这体现了旅游用地的复合特征，也就是说一个旅游项目中会存在多种类别的土地。
1984年国务院发布的《自然保护区条例》[5]规定，自然保护区的“实验区”经国务院或省一级人民政府自然保护区行政主管部门批准后可以由自然保护区管理机构组织开展参观、旅游等活动。
自2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》[6]中规定“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”可见,按照我国当前法律,旅游用地是我国建设用地中与商业、娱乐等并列的营利性较强的用地。在用地的取得上,它具有两个特点:一是应有偿取得 ;二是应采用招标、拍卖或挂牌等竞争方式取得。
毕宝德的《土地经济学》[7]中提出了旅游业用地的概念,他将其定义为：凡能为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、保险、猎奇和考察研究等活动的土地，均可称为旅游业用地,其实质仍然是旅游景区内部的土地利用和功能布局。
3 旅游用地在土地分类中的体现及存在的问题
旅游用地分类是按照土地的自然和经济属性，并根据旅游资源的特征和旅游业发展的需要，对旅游用地类型进行的归类[8]。尽管旅游地内的土地有着多种不同的利用类型，但整体上看，旅游用地还主要仅限于用于旅游业，而直接为其它行业利用的程度较低，功能结构单一，复合利用程度底。尤其是耕地在旅游开发中被占用后，大部分都失去了原有的农业生产功能，加剧了我国人多地少的矛盾[1]。随着旅游业的快速发展,其用地范围在逐渐扩大，用地需求越来越强烈,全国土地分类中旅游用地的分类已不能满足旅游业的发展要求,由于分类的不明确也导致了旅游用地规划与土地利用总体规划、城市总体规划的冲突。
3.1 旅游用地在土地分类中的体现
随着社会的发展，全国土地分类经历了几次大的变动，其中影响深刻、广泛的分类体系主要是1984年《土地利用现状调查技术规程》[9]中制定的《土地利用现状分类及含义》、1989年9月《城镇地籍调查规程》中制定的《城镇土地分类及含义》[10]以及在上述两个土地分类基础上制定的《全国土地分类》[11](2002年1月1日试行)。但在上述3个有重要影响作用的土地分类系统中,并没有将“旅游用地”作为一个土地类型明确提出，且涉及相关的旅游土地类型较少。
1984年制定的《土地利用现状分类及含义》中，相关的旅游土地体现在“居民点及工矿用地”的二级分类“特殊用地”下的“名胜古迹、风景旅游、墓地、陵园等用地”。1989年原国家土地管理局颁布的《城镇土地分类及含义》中，“特殊用地”被取消,原特殊用地中的“名胜古迹、风景旅游、陵园等”归为“市政用地”中的“绿地”。并且，在这两次土地分类中都没有体现如旅行社、餐饮旅馆、娱乐场所等用于旅游接待的用地类型。
2002年1月1日起试行的《全国土地分类》是在上述两个土地分类的基础上修改归并而成的，在此分类体系中将土地分为农用地、建设用地和未利用地三级，并涉及了相关旅游土地类型。《全国土地分类》对《城镇土地分类及含义》中的居住用地进行拆分,扩展了绿地地类外沿，在建设用地的二级分类“公用设施用地”类型下，增加了“瞻仰景观用地”，包括名胜古迹、革命遗址、景点、公园广场、公用绿地等；在“商业服务用地”下新增“餐饮旅馆业用地”，包括饭店、餐厅、酒吧、宾馆、旅馆、招待所、度假村等及其相应附属设施用地；在“商服用地”中的“其他商业服务用地”中涉及“旅行社、运动保健休闲设施、夜总会、歌舞厅、俱乐部、高尔夫球场”等相关的旅游服务接待设施用地。
中国科学院地理与资源研究所研究员刘家明[12]将旅游度假区按性质分为三大类：第一类，直接为旅游者服务的用地；第二类，公用事业、 交通服务设施等用地；第三类，间接为旅游度假者服务的用地。度假区的用地分类为旅游度假区的空间合理配置提供了依据，同时对旅游用地的分类提供了分类方法。
北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎[13]根据游憩功能是由谁提供的以及其土地利用商业程度大小将所有的游憩用地划分为商业性和公益性两种基本类型,这种旅游区用地分类体系为制定不同区域的旅游总体规划提供了依据。
3.2 现行旅游用地分类中存在的问题
全国土地分类体系在不断的变革和调整中，虽然也对旅游用地分类进行了适当的调整。但由于旅游业的发展迅速，旅游资源内涵和外延的扩充，导致旅游用地的土地利用结构变化，旅游用地范围也不断加大。
旅游业是一个综合性的产业，涉及多种行业部门，用地需求较大，土地类型较为复杂。在进行旅游项目建设时，不但要占用建设用地，而且还涉及农地，林地，未利用地等。但从目前关于旅游用地的分类情况来看，我国当前的土地分类系统没有完全涵盖旅游业发展所需的土地类型。
旅游业是一项经济行业，其主要目的是追求经济效益最大化，并在此基础上，实现经济效益、社会效益以及生态效益的统一。土地是满足旅游业经济目的，促进旅游业持续发展的基本条件。现行土地利用分类系统中，与旅游用地相关性较大的“瞻仰景观用地”更强调旅游业的公益性质，并没有充分体现旅游业的经济性质，这限制了旅游业的空间拓展及经济效益的实现。
4 旅游用地的概念界定与基本内涵
旅游用地是土地利用的一种方式，就其定义而言，目前还没有一个统一的提法。
4.1 旅游用地是旅游地内最基本、最广泛的具有旅游功能的各种土地的总和[1]。广义的理解，旅游用地就是旅游业用地，它是指在旅游地内能为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的土地，是一个由旅游地各项与旅游相关的自然因素并综合了相应人类劳动成果的自然、经济地域综合体，是自然作用与人类活动相互作用的动态系统[14]。
4.2 狭义的理解，旅游用地是指县级以上人民政府批准公布确定的各级风景名胜区的全部土地。即供人们进行旅游活动,具有一定经济结构和形态的旅游对象的地域组合[8]。实质上是吸引能力和接待能力的统一[1]。
4.3 旅游用地具有复合性，这种特殊的复合性导致旅游地土地的构成比较复杂。与其他产业的发展一样，旅游业的发展也有投入和产出，土地即是其中的一种投入要素。旅游用地包括风景游览用地、公共设施用地、未利用地和其他建设用地等。从土地利用角度看，旅游用地既不属于农业用地，也不属于非农业建设用地，它是出于满足旅游者休闲的需要，由原生的自然景观与人文景观共同组合的可供观赏、游览、娱乐、休憩的土地[14]。
另一方面，其他的用地类型也可以用于发展旅游，从而成为旅游用地的一部分。旅游业只是旅游用地土地利用中的一种方式。其土地利用不仅具有原有的土地利用功能，如山地、森林、河流、工厂、城市、乡村、旱地及水田等，同时也具有旅游用地的功能，如可以发展生态旅游、工业旅游、乡村旅游等多种旅游形式。[14]
旅游用地的概念在不断深入的同时，范围也在不断延伸。旅游用地范围不但包括建设用地，而且已经延伸至农用地、林地、未利用地等。通过以上分析，根据当前旅游业发展的趋势和旅游用地的特征，参考和借鉴上述已有概念的基础上，将旅游用地定义为：旅游用地是指在土地生态系统中，由原生自然、人文景观共同组合而成的可供观赏、游览、娱乐、休憩，并能被旅游业所利用的风景游览用地、公共设施用地、未利用地和其他建设用地等。
参考文献
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[13]吴必虎.区域旅游规划原理[M].北京:中国旅游出版社,
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[15]王万茂.土地资源管理学[M].北京：高等教育出版社，2003.
基金项目： 芒市人民政府委托项目《芒市旅游产业土地利用专项规划（2010-2015年）》。
作者简介： 饶篁（1987-），女（汉族），云南昆明人，硕士。研究方向为土地资源与土地利用规划。 杨子生（1964-），教授，博士后，所长，中国自然资源学会土地资源研究专业委员会副主任兼秘书长。主要从事土地资源与土地利用规划、区域规划与可持续发展等领域的研究。