内容提要：欠发达山区能否和怎样推进城镇化，是一个在理论上有争议、实践中有困难的重要课题。本文在总结浙江省云和县实行“小县大城”发展战略的实践经验基础上，提出越是欠发达山区越要加快推进城镇化；而欠发达山区由于区位、资源、要素等条件的限制，在推进城镇化的过程中不能完全照搬发达地区的模式和做法，应探索走非均衡协同发展之路，形成后发优势，实现跨越发展。
关键词：欠发达山区；城镇化；非均衡协同；小县大城
中图分类号：F299.21 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2012)01-0001-03
云和是浙江省面积最小、人口最少的山区县之一。进入新世纪以来，县委、县政府结合自身实际确立并始终坚持“小县大城”发展战略，以科学编制规划勾画“大城”，以完善城市功能增强县城辐射、带动能力，以拓展工业园区推进产业集群化发展，以社会公共服务均等化促进人口向县城集聚，将县城打造成带动县域经济社会整体发展的增长极；同时着力打破城乡界线、缩小城乡差距，通过转移农民、减少农民、富裕农民推进城乡统筹协调发展，促使农民向县城转移、向市民转化，走出了一条欠发达山区县实现跨越式发展的新路子。“小县大城”战略所内含的区域非均衡协同发展理念，为我国欠发达山区加快城镇化进程、实现跨越式发展提供了重要借鉴意义。
一、云和“小县大城”发展战略的内涵与实践成效
“小县大城”发展战略，是指通过打破城乡界限、开放县城，主动引导产业、人口、要素等向县城集聚，做大做强县城这一增长极，提升集约化发展水平，带动县域经济社会整体实现跨越式发展的战略。它以一定的工业化为基础，通过促进城乡资源要素的流动和集聚，加快城镇化进程；城镇化水平的提高带来投资性和消费性需求的增长，为工业化注入强大动力并提供服务保障，而城市经济的发展也会对市场化提出要求；工业化、市场化的推进进一步激发城市经济发展活力，从而加快城镇化进程。“小县大城”发展战略的“小”与“大”是相对而言的，它至少包括以下四重含义：
（一）小县域、大城关
云和县域面积978平方公里，多属山地，是一个典型的“九山半水半分田”的山区小县，但县城有28平方公里盆地，土地等各种资源要素相对丰富，生产、生活环境比较优越，发展空间较大，从而决定了其在县域经济社会发展中的极核地位。这就要求将有限的资源要素集中于县城，获取规模经济效应，提升集约化发展水平，通过大城关的发展突破中小城市建设中普遍存在的资金、交通、通讯等瓶颈制约，进而辐射带动县域整体发展。
（二）小人口、大集聚
云和全县仅有11.3万人，却分布在100多个行政村、800多个自然村，其中100人以下的自然村占50%。要想将数百个贫困山村全部建成“小康村”，难度大、困难多。如果对各乡、村普遍进行大规模投资，不但成效低微，反而会使农民进一步“固化”在山上。云和县改变以村为单位就地奔小康的传统思维，以农村人口向城镇集聚为重点，以山民下山、内聚外迁为载体，将村庄规划调整与城镇化进程相结合，突破传统的城乡人口二元分布格局，创造条件让农民下山转产、转业、转身份，进城就业、创业、奔小康。从而通过人口的集聚节约了大量土地等要素资源，减轻了山区生态环境的压力，提高了县城公共设施的利用效率，使城乡居民共享现代城市文明。
（三）小产业、大就业
为确保山区转移农民能够充分就业，获取稳定收入，云和县大力扶持劳动密集型的木制玩具业发展，目前全县有木制玩具企业700家，产品分七大类万余种，年产值17亿元，90%的产品远销欧美、东南亚等30多个国家和地区，出口量分别占全国、全省同类产品的50%、70%以上，为全县提供了2万多个就业岗位，成为县域经济社会稳步快速发展的支柱产业。同时，加强对农民的技能培训，造就了一批拥有较高技艺的“云和师傅”（主要从事香菇、木耳栽培），不仅带动了本县1万多名农村劳动力外出从事异地农业综合开发，而且为流入地特色产业的培育和发展做出了重要贡献。
（四）小政府、大民生
人口、产业、要素等向县城集聚的过程，也是居民生产、生活环境改善和提升的过程。尽管云和县党政机构规模较小、编制不多、资金紧缺，但在提高人民生活水平方面发挥的作用却很大。如通过加大教育基础设施投入，为农村儿童到城镇读书创造了良好条件；通过推进图书馆、文化馆、体育馆、休闲广场、江滨绿廊、老年公园等项目建设，大大提高了居民的生活品质和幸福感，增强了城市的吸引力，不但使本县下山转移居民能安居乐业，而且吸引景宁、泰顺等邻县的人口纷纷迁居云和。
云和实施“小县大城”发展战略取得了显著成效：一是城镇化水平呈“超前”之势，目前城镇化率达63%，比浙江省和全国的平均水平分别高出1.4和13.3个百分点；建成区面积从2000年的3平方公里扩大至2010年的6.2平方公里。二是经济社会集聚化发展，目前全县90%的工业企业集中在县城；形成了小学“一乡（镇）一校”、初中和高中基本集聚在县城，“以县城为主”的办学格局，在县城就读的中小学生占全县学生总数的86%，在城区入园的幼儿占全县入园幼儿总数的89%。三是生态环境质量大幅提高，由于人口向城镇集聚，森林植被得到保护，全县森林覆盖率达81%，生态环境质量居全国第10位。四是统筹城乡发展成效明显，据浙江省发改委和统计局的综合测评，2010年云和县城乡统筹发展水平在丽水市8个县（市）中排名第一，步入城乡整体协调发展阶段。
二、云和实施“小县大城”发展战略的基本经验
（一）科学确立富有自身特色的总体发展战略
总体发展战略通常是充分考虑一个地区的历史条件和现实基础，从该地区最根本的实际出发，尤其是深入分析自身的比较优势和劣势后而制定的，它内含着经济社会发展的长远方向和内在规律。“小县大城”发展战略是云和县根据经济总量小、资源配置分散、工业化和城市化滞后的县情做出的选择，并在实践中不断赋予其新的内涵，积极引导农民进城创业、异地创业，创新土地、城镇的经营理念和机制，以地聚财、以财建城、以城带乡。实践表明，欠发达山区必须走符合自身实际的发展道路，并坚持做到发展战略的科学性、延续性与各历史时期具体策略和重点的灵活性相结合。
（二）积极促进新型城市化与新型工业化实现良性互动
城市化是工业化的空间载体，工业化是城市化的经济内涵。新型工业化是指科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的工业化道路；新型城市化是一种以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，以和谐社会为方向，以全面、协调、可持续发展为特征，集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体的城市化道路。新型工业化与新型城市化均体现了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观的内在要求。云和在实施“小县大城”发展战略的过程中，坚持在加快新型城市化的同时，依托新型工业化，加强木制玩具特色工业园区建设，促进产业的高度集聚发展，实现了新型工业化推动城市化、新型城市化提升工业化的良性循环。实践表明，欠发达山区只有实现新型城市化和新型工业化互促共进，才能加快人口、产业、要素的集聚，化传统农民为现代产业工人，助推传统农业社会向现代城市社会变迁。
（三）同步推进城镇化与社会主义新农村建设
建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，必须在逐步提高城镇化水平的同时，通过发展现代农业、改善农村面貌、增加农民收入、让城乡居民逐步享有均等化的基本公共服务等，使工业和农业、城镇和乡村更加紧密地联系起来。云和在实施“小县大城”发展战略、加快推进城镇化的过程中，不仅没有忽视新农村建设，反而以城镇化促进社会主义新农村建设，走出了一条带动农村发展的城镇化之路。通过实施“乡村康庄工程”、“千村示范、万村整治”、“万名农民下山转移”、“万名农民饮用水”等一系列富民工程，建成了100多个小康村；组织数十家行业龙头企业，分别与企业所在地的各行政村开展“一联一”的村企共建活动；通过农村电网改造，实现城乡同网同价和户户通电；行政村广播电视实行“村村通”；固定电话通话面达96%；农村垃圾无害化集中处置率达75%；新型农村合作医疗参合率达到98%，农村“五保”集中供养率超过90%，城镇“三无”集中供养率达到100%。实践表明，在提高城镇化水平的同时，要通过发展现代农业、改善农村面貌、增加农民收入、让城乡居民逐步享有均等化的基本公共服务等，使工业和农业、城镇和乡村更加紧密地联系起来。
（四）努力营造山区转移农民“下得来、留得住、富得起”的就业创业环境
改革开放以来，我国的工业化主要表现为农村工业化的高速演进，与此相适应，农业剩余劳动力的转移在很多地方走的是“离土不离乡”（在乡村企业务工），或“离土又还乡”(外出打工)，或“离土走他乡”（四处漂泊或到海外谋生等）的道路。这种工业化战略是在资本积累不足和城乡体制分割条件下推行的，尽管它极大地提升了我国工业化的整体水平，但也伴生了一系列问题，如农村工业规模不经济阻碍了技术进步和产业升级；由于聚集效应较弱，服务业未能相应发展，影响了非农产业的增长；农村人口城镇化的进程滞后于非农产业的发展等等。云和县则依托县城较为广阔的平地，根据木制玩具业吸纳劳动力强的特点，走的则是“离土又离乡”、到城镇就业安家的路子。它避免了“离土不离乡”道路所产生的农村工业规模不经济、粗放型发展问题；防止了“离土又还乡”道路所产生的农民奔波于城乡之间，过着“候鸟”式的两栖生活的状况；也消除了“离土走他乡”道路所产生的本地产业空心化、发展动力不足的隐患。
三、云和“小县大城”发展战略的借鉴意义
（一）越是欠发达山区越要加快推进城镇化
云和“小县大城”发展战略的实践表明，欠发达山区只有加快城镇化进程，才能改善投资和发展环境，提升要素控制能力、基础设施状况、社会公共服务和城市管理水平等；才能促进生产要素的合理流动和资源的优化配置，尤其是土地的集约化利用，最大限度地提高使用效率，推动经济增长方式转变；才能弱化城乡二元结构，为产业集聚和农村人口转移提供重要载体，从根本上解决“三农”问题；才能加快社会主义新农村建设，促使农村人口迅速向城镇集聚，以及农民生产、生活方式和思想观念的根本转变。
（二）欠发达山区推进城镇化可以探索走非均衡协同发展之路
对于我国广大欠发达山区而言，由于要素禀赋、经济基础、财力条件的制约，推进城镇化面临着诸多困难。云和 “小县大城”发展战略，以一定的工业化为基础，促进城乡资源要素的市场化流动，推动人口、产业、要素的集聚，加快城镇化进程；城镇化水平的提高带来了投资性和消费性需求的增长，为工业化注入强大动力并提供服务保障，而城市经济的发展也对市场化进程提出了强烈要求；工业化、市场化的推进激发了城市经济的发展活力，进一步加快了城镇化进程。在此基础上，通过提高公共服务供给能力和共享率，促进城乡统筹协同发展，从而形成了独具特色的“小县大城”实现机制。它内含着城乡非均衡协同发展的理念，即从欠发达山区人力、物力、财力有限，难以实现全面均衡同步发展的实际出发，在资源配置和政策投入上对重点区域和产业实行倾斜，以集聚化手段实现集约化发展；同时，保持城乡发展协同共进，使发展水平的相对差距逐渐缩小。这是对传统非均衡发展战略和协调发展战略的创新与集成。
（三）欠发达山区应坚持以创新引领跨越式发展
欠发达山区只有打破旧思想、旧体制的束缚，形成新思路、新机制、新方法，才能发挥后发优势，通过超常规的跨越式发展摆脱落后面貌。云和的经验表明，欠发达山区应避免发达地区走过的“先发展、后治理”的老路，大力推动发展方式由外延粗放型向集约效益型转变，由要素投入驱动型向创新驱动型转变。应充分发挥有限财政资金“四两拨千斤”的作用，以政府补贴、奖励的方式激发企业创新热情，鼓励企业以市场需求为导向，以应用型技术创新为突破口，加大创新研发投入，提升自主创新能力。应着力推进经济、社会、政府三大转型：经济转型即以产业升级为核心，提升价值链、拓展产业链，推进新型工业化与新型城市化双轮驱动；社会转型即通过加快推进基本公共服务均等化，保障公民权益，努力构建有利于长治久安的社会结构；政府转型即加快服务型政府、法治政府和责任政府建设。
基金项目：本文为浙江省社科规划委托课题“小县大城――欠发达地区跨越式发展的云和模式”（编号09WTO15Z）的阶段性研究成果。
参考文献：
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［作者简介］杨志文（1982―），男，中共浙江省委党校社科研究人员，主要研究方向为：县域经济社会发展; 陆立军（1944―），男，浙江省特级专家，中共浙江省委党校教授，主要研究方向为：区域经济发展、专业市场、政治经济学。
［收稿日期］2011-12-15
责编：正融；校对：正融