[摘要] 改革开放以来，我国城市化进程加快，迫切需要增加对城市基础设施建设资金的投入。由于我国城市基础设施建设在投资体制上存在一些问题，从而制约了对资金的吸纳，本文在分析了我国目前的城市基础设施投资体制存在的问题的基础上，提出了一些相应的对策。
[关键词] 城市基础设施投资体制对策
一、城市基础设施
1.城市基础设施。研究城市基础设施首先要解决的问题就是如何界定城市基础设施的内涵。在我国，城市基础设施建设既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。在学术上，一般认为城市基础设施具体包括六大系统：城市能源动力、城市水资源和供排水、城市道路交通、城市邮政电信、城市生态环境、城市防灾系统。
(1)能源系统：包括电的生产及输变电设备，煤气、天然气、石油液化气的供应设施，集中供热的热源生产及供应设施。(2)水资源及给排水系统：包括城市水资源的开发、利用和管理设施。(3)交通系统：包括城市内部交通设施和城市对外交通设施。城市内部交通设施有道路设施、电汽车、轨道交通、出租车、公共客货运汽车、交通管理等设施。城市对外交通有航空、铁路、公路、管道运输等设施。(4)通信信息系统：包括邮政设施、电讯设施、电脑网络等设施。(5)环境保护系统：包括大气、水体、噪音污染的监测与防治工作，工业废弃物和各种垃圾的无害化处理设施，生态环境改善工程，以及园林绿化系统。(6)防灾系统：包括防火、防洪、防地面沉降、防风、防雪、防地震，以及人防备战等设施。
2.城市基础设施建设投资体制。城市基础设施建设投资体制，是在城市基础设施建设中投资活动运行机制的总称，由投资主体、投资方式和政府用以扶持、引导和限制的投资调控体系三个要素组成。也就是说投资体制解决由谁投资、如何投资以及由谁决策、由谁承担风险的问题。投融资体制改革是优化资源配置的重要手段，是促进城市基础设施建设发展的直接动力。城市化是当今世界各国社会经济发展的一个重要趋势，城市化水平的高低是衡量一个国家社会经济进步状况的重要标志。而我国的城市基础设施建设严重落后于城市化进程，靠传统的投资体制已经无法满足经济飞速发展、城市规模不断扩张、人口急剧膨胀所带来的巨大需求。因此，必须改革城市基础设施建设投融资体制。
二、我国城市基础设施建设存在的问题
在改革开放以前，我国实行的是计划经济体制，国家认为城市基础设施是自然垄断的福利性产品，因此对城市基础设施采取的是单一的国家所有、计划管理的模式。伴随着我国经济体制从计划经济走向市场经济，我国已经进入城市化快速发展的时期，而传统的投资体制还保留着较浓厚的计划经济管理模式，缺乏生机和活力，主要存在以下几个方面的问题：
1.城市基础设施人均增长缓慢。我国城市基础设施建设的速度从总量来讲发展是非常迅速的（见表1），但是其发展速度落后于城市扩大的规模。特别是近几年，我国城市人口数量增长很快，因此，虽然基础设施总量发展很快，人均享受的基础设施量变化显得相对较小（见表2）。
表1我国城市基础设施建设总量指标
(数据来源：《中国统计年鉴2001》，《中国统计年鉴2005》)
表2我国城市基础设施建设人均指标
(数据来源：《中国统计年鉴2001》，《中国统计年鉴2005》)
2.投资主体单一，融资渠道狭窄。多年以来，我国城市基础设施建设投资主要依赖财政投资和银行贷款，而资金需求的增大使财政越来越难以应付。这种投资需求缺口大与投资渠道狭窄的矛盾，制约着城市基础设施的发展。目前，我国城市基础设施建设投资中，预算内资金仍然保持在35%左右，比例偏高；而非预算内资金，如政策性贷款、商业贷款、利用外资、自筹资金等，大多是靠政府举债，而且这些举债资金的借贷是以政府财政作担保的，并非真正意义上的其他非国有资本的投入。也就是说，城市建设资金的主要来源仍然是政府或以政府为担保的银行借款，企业自筹或外来资金直接投入城市基础设施建设的比重相对较少，还没有真正实现投资主体多元化。
3.城市基础设施建设投融资主体的责、权、利不统一，造成城建资金使用效率低下。近年来，国家为了扩大内需，拉动经济增长，加大了对城市基础设施建设的投入，各地方政府为了能多渠道地筹集城建资金，纷纷组建了城市投资公司，做为政府投资建设经营城市的载体，负责筹集、使用、偿还城市基础设施建设资金。但是就全国各地城投公司实际运营情况来看，其职能主要是作为政府向金融机构贷款,特别是向国家开发银行贷款的工具，并没有真正成为城市建设投资的主题。
4.收费机制和价格体系尚未形成以市场为导向的价格形成机制。长期以来，城市基础设施行业的价格体系和收费机制具有社会福利性，从而忽视了它们的商业属性，导致城市基础设施行业提供的产品和服务价格不合理，严重影响了城市资源的合理配置。主要表现为:(1)大部分城建项目仅靠财政补贴方式维持日常运营，扩大再生产都是以政府拨款方式实现，这就导致政府建得越多，背的包袱就越重。(2)由于价格偏低，导致社会的过度消费需求，造成资源浪费，进一步加剧了城市的基础设施紧张的矛盾。(3)政策性补贴原则不明确，方法不规范，缺乏激发企业加强管理、降低消耗、减少亏损的内在动力。(4)由于缺少投资收益的刺激，难以吸引外部资金的投入。虽然近年来城市基础设施产品和服务价格调整步伐逐步加快，但由于价格形成机制不合理，难以标本兼治之效。
三、城市基础设施建设的对策
1.努力实现投资主体多元化。根据城市基础设施项目的性质和特征，对不同类型的项目进行区别管理，这就是项目区分理论。按照项目区分理论，将项目区分为经营性、准经营性和非经营性，对于不同类型的城市基础设施，可以根据经济学的产品或服务的分类理论，采取不同的投资主体。对于非经营性项目，也就是城市基础设施中无收费机制、无资金流入的项目，是市场无效而政府有效的部分，这类项目投资主体应是政府。经营性项目是可通过市场进行有效配置的项目，投资的目的是利润最大化，投资形成是价值增值过程，可通过全社会投资加以实现。这类项目的投资主体可以是国营企业，也可以是民营企业、外资企业。准经营项目是介于非经营项目和经营项目之间的，它是有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因其政策或者收费价格没有到位等因素，无法收回成本的项目，附带部分公益性，是市场失效或低效的部分。这类项目可通过调整价格使其成为经营性项目，由民营企业和外资企业投资；还可以政府适当贴息或通过政策优惠位置运营。城市基础设施建设具有风险低、收益稳定的特点，对于那些寻找长期稳定收益的投资者来说，城市基础设施建设为他们提供了一个新的投资机会。实行投资主体多元化后，彻底摈弃了长期以来政府包揽城市基础设施建设，独家经营的体制，有利于开放市场、促进竞争、打破垄断、加快城市基础设施建设;还有利于聚集社会各方资金投入城市基础设施建设，有利于投资稳定增长，保持我国经济持续快速发展。
2.拓宽城市基础设施建设的运作模式。在投资主体多元化的前提之下，我国城市基础设施建设的运作模式也相应地有所拓宽，其原则是逐渐减少政府的投资，引导市场投资量的提高最终使城市基础设施的经营方式多样化、经营原则商业化。主要有以下三种选择模式:(1)国有经营。这种模式的主要运行特点是：政府投资并拥有产权，实行企业化运作，目前适合于具有纯公共产品性质的自然垄断行业。对于这些企业，在采用国有经营模式的同时，也必须实行政企分开，以防止自然的经济垄断导致行政垄断。主要做法有:①实行与政府脱钩的体制,并使企业的经营自主权与所有权分离，企业的任务是一按商业化进行时常运营；②要实行公司化的企业管理模式,使其具有独立的经济地位，真正成为市场的主体;③引入竞争机制和激励机制，形成一定的内部压力和外部压力。(2)国有民营。这种模式的主要运行特点是:政府拥有产权，通过租赁、授权、特许经营来进行经营维护,把某一基础设施项目的设计、建设、融资、经营和维护的责任转给民营企业,使其在特许期呢一对这一项目拥有所有权和经营权。
采用国有民营这种模式建设城市基础设施的很多，其中有两种是在我国广泛应用并取得较好的效果的:（1）BOT模式。BOT是指由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构。BOT的核心是对国家的城市基础设施项目的建设和经营进行民营化。BOT方式由国内外私营机构提供资金，投资城市基础设施建设，政府只需要提供一些附属性的担保及优惠政策。这样，在不增加政府财政支出的负担的同时，又促进了基础设施的建设。（2）TOT模式。TOT是指通过出售现有投产项目在一定期限内的现金流量从而获得资金来建设新项目的融资方式。一般做法是东道国把已经投产运行的项目在一定期限内移交给投资者经营，以项目在该期限的现金流量为标的，一次性地从外商那里获得一笔资金，然后可以用于开发建设新的项目；而投资者在约定的期限内拥有项目的经营权，通过该项资产取得的现金流量收回全部投资和合理的回报后，再把原来项目移交回东道国。它最突出的特点就是以现有资产项目为基础，无需偿还资金，因而风险较低。(3)私有经营。这种模式的运行特点是：允许和鼓励私人企业通过直接投资建设或者以受让、收购的方式进入竞争性非公益项目的市场。通过这种方式，一方面可以增加城市基础设施产品的供给和服务，为城市基础设施的建设贡献力量；另一方面也可促进不同经济成分的企业在竞争中共同发展。
3.应当建立起价格为主、辅以必要的政策性收费的价格体系。由于城市基础设施的垄断性，在一定区域内其生产供应常常是单一的，消费者难以有选择的可能，所以其价格或收费不能由供应方单独决定。同时，城市基础设施具有一定的福利性和普及性，其产品或服务标准关系着大众的基本生活水平和社会安全，其选择也是一种公共权利，所以它的标准只能由社会或政府确定。
总之，城市基础设施的价格机制改革应按照建立和完善社会主义市场经济的价格机制要求，根据国家经济状况和市场环境、逐步引入市场竞争机制，从而不同程度地放开价格，建立起政府适当补贴、价格合理补偿的新机制。