农村信用社的改革考虑农村经济发展的不平衡，以多种组织形式存在：在经济发达的农村地区建立农村商业银行，在经济较发达和次发达地区建立合作银行，在经济欠发达地区大力发展真正的合作金融。
近年来，农村信用社不断?化支农业务，中国人民银行和银监部门也相继出台了多项管理办法促进农村信用社服务“三农”。但从实际效果来看，“三农”贷款难的问题依然存在。
近期，中国人民银行晋中市中心支行对辖内12家一级法人信用社进行了调查。调查发现，目前，农村信用社经营中面临着不良贷款比例仍然偏高、股权分设与经营管理产生脱节、“三会”制度与集权管理存在矛盾、增资扩股难度大等困难和问题。
农信社股权分设与经营管理脱节
目前农村信用社经营管理中存在的困难和问题主要有以下几个方面：
第一，农村信用社支农功能有待完善。在政策性金融机构功能缺失，商业银行大量退出，农村信用社成为名副其实的农村金融的主体，并且以自身网点多、贷款额度小、分散、灵活、方便的特点为全市“三农”发展作出了一定的贡献。但其支农功能有待完善，主要表现在以下两个方面：
一是信贷资金缺量，支农实力不足。由于农村资金通过金融机构上存资金、上缴准备金、邮政储蓄转存款，以及农村信用社为规避风险而转存同业等渠道流失严重。巨额资金逆向流动或沉淀，加剧了农村资金供求矛盾，使农信社筹资活动更加困难，加之其自身业务所限，从业务结算、信贷额度、资产质量、人员素质等因素很难应对当前全市农村经济快速发展的需求。截至2011年年末，全市农村信用社存款余额达420.23亿元，贷款余额243.96亿元，分别占到全市金融机构的29.04%和39.91%。
二是服务方式落后，结算渠道不畅。目前，农村信用社仍然以存款、贷款、结算等传统业务为主要服务方式，且业务操作手段落后，还没有实现业务处理的电子化、网络化。同时，结算渠道不畅成为制约其业务发展的主要“瓶颈”。建设新农村，在商品流通、工业企业建设、农村道路以及住房改造、农村水利、大型设备建设和购置上等，都离不开资金网络汇兑结算。而目前乡镇金融服务网点大都不具备跨省、市，特别是跨省等异地汇兑结算功能，有的信用社至今未开通全国联网的大额支付系统，很少涉及承兑汇票、票据贴现、网上支付等业务，从而影响了农产品的流通和销售。
第二，不良贷款比例仍然偏高，县级联社改革的紧迫性与化解包袱存在矛盾。目前，不良贷款的清收盘活工作一直是金融机构的工作难点。而且，农村信用社不良贷款的形成原因较国有商业银行要复杂得多：有与农业银行分设时留下的不良贷款、有政府干预形成的原乡镇企业不良贷款、有农村信用社自身经营产生的不良贷款等。特别是前两项不良贷款，解决难度相当大。沉重的历史包袱已成为农村信用社改革的直接障碍。尽管2003年启动的这一轮改革，国家给予了农村信用社有史以来最大的资金扶持政策，晋中市农村信用社置换了4.6亿元的不良资产，但在实施贷款五级分类之后，许多潜在的不良资产已经暴露出来。目前，晋中市农村信用社仍有不良贷款22.63亿元，再加上贷款损失专项准备缺口、历年亏损挂账。事实上，相当多的县级联社无法化解历史包袱，只能依靠负债扩张来维持。
第三，股权分设与经营管理产生脱节。一是从目前信用社的股金构成来看，主要由信用社职工股和自然人股构成。这种平均化、分散化的股本结构使作为所有者的股东谁也没有绝对的发言权和控制权，股本金的资本属性缺失与资本约束机制建立存在矛盾，影响股东参与管理的积极性和主动性。社员（股东）参股农村信用社，其目的往往是为了获得贷款服务和比存款更高的红利回报，对参与农村信用社管理的兴趣不大。这种分散且并非真正意义上的“股权”成为制约农村信用社改革发展的关键问题。调查中发现，477份调查问卷中，在问及“你是否参加过股东大会”时，选择“偶尔参加”的有187份，占39.4%；选择“没有参加过”的有178份，占37.3%。
第四，政策性支农服务与商业化赢利动机存在矛盾。在“政策要支农，地方要发展，监管要防风险，自身要利润” 多重不对称性的要求下，作为市场主体的县级联社处于商业化可持续发展与政策性支农顾此失彼的尴尬境地。县级联社在追求高回报目标的驱使下很有可能偏离支农方向。
第五，“三会”制度与集权管理存在矛盾。农村信用社改革后，虽然建立了以“三会”制度、“三长”分设为形式的法人治理结构，每家法人机构均实行社员大会、理事会、监事会权力制衡机制，但“三会”制度流于形式，各家联社经营实质上是理事长全权负责制。同时，县级联社监事会没有常设机构，只设监事长，无法有效履行监督职责。
第六，股本金募集难，增资扩股难度加大。2011年年末，晋中市农村信用社股本金中，法人股本（包括资格股和投资股）金额为3.46亿元，仅占股本金总额的26.34%。增资扩股的对象范围窄小，增资扩股难度加大。其原因有两个，一是法人客户资源有限，竞争颇为激烈，法人客户入股存在一定难度；二是原来非职工自然人股本金中大部分为农民自然人，部分自然人资金有限，无法配股。
第七，农村信用社金融服务方式与农业产业化发展存在一定程度的背离。农业产业化的进一步发展，经济作物生产基地和畜牧养殖基地的不断增加，打破了原有的春种秋收的传统耕作模式，而不少地方的农村信用社却仍停留在原来“春放秋收冬不贷”的水平上。这种信贷管理模式使返季节蔬菜生产、农资储备、粮食加工、销售、转化等冬季涉农行业的正常运转受到了一定的影响。
第八，农业风险保障制度发展滞后。由于传统农业经济基本上属于高风险产业，主要靠两种传统的风险保障途径：民政主管的灾害救济和保险公司商业方式推进的农业保险。这两种补偿性质的灾害救济都有其局限性，根本满足不了农村经济发展的需求。农村政策性保险缺位，商业性保险服务难以到位。没有保险支持，农村信用社放贷顾虑重重，以晋中市为例，晋中市12个县（市、区）普遍设立了财产保险公司和人寿保险公司，个别较发达县（市）还设有太平洋保险公司、平安保险公司、寿康保险公司、永安保险公司等。但绝大多数保险公司在农村只开办人寿险、养老险、意外险、医疗险等，只有少数几家保险公司开办了小麦收割期火灾险、生猪险等，农民最需要的农作物保险、养殖业保险等几乎还是空白。
破解农信社改革难题
推进农村信用社产权制度改革，完善法人治理结构，转换经营机制。农信社的改革要考虑到农村经济发展的不平衡，以多种组织形式存在：一是在经济发达的农村地区建立农村商业银行。二是在经济较发达和次发达地区建立合作银行。三是在经济欠发达地区大力发展真正的合作金融。应制定政策，允许各地根据本地经济发展状况，以农民自愿互利、典型示范和国家帮助相结合来发展农民互助合作金融组织，真正以农民为主体，进行农信社的改革。农信社要利用现阶段农村金融市场非银行金融机构还暂时空缺的时机，加?与证券、保险等同业的合作，加快产品创新，大力发展电子银行，不断开发和提供多样化的结算、代理、保险、咨询、外汇买卖、综合理财等知识含量高、收益高、市场潜力大的高效中间业务，拓展赢利渠道，在提高农村金融服务水平的同时，增加自身经营的附加值。
完善农村信用社配套保障机制。一是创新农村土地产权制度。同时，培育农村土地流转市场。二是加?农村信用环境建设，如积极发展社会信用中介服务体系，完善中小企业和农户信用评级体系。三是完善信用担保体系。面向农户和农村中小企业设立农业担保机构，发展农村互助担保组织。建立担保基金，积极拓展农村担保业务。四是建立完善农村金融风险补偿机制。制定税收优惠和财政补贴的政策，引导商业银行支持农村建设，对商业银行发放的“三农”贷款应减免营业税；中央、省、市、县四级财政共同建立“三农”贷款的风险损失补偿基金，确定合理的补偿率，与商业银行共担风险。加快农业保险制度建设，把农业保险纳入农业经济发展的总体规划；也可以鼓励商业性保险机构开发农业保险业务，鼓励农村金融机构代理农业保险业务。同时，可以运用财政、税收、金融、再保险等经济手段支持和促进农业保险发展。
深化股权改革，规范股金管理。一是股权相对集中，让股民更关注农村信用社的发展经营；二是规模适度，股东人数与股本规模应该与赢利分红相适应；三是发挥“三会”制度的真正作用，可以在股权设置、法人治理等方面按照标准的股份制公司模式进行，最大限度地发挥股东的作用，处理好权利制衡与平衡关系。
继续加大对置换后的不良贷款监测考核力度。票据置换后的不良贷款仍然是地方法人金融机构的资产，基层央行要进一步加?对深化农信社改革试点实际进展情况及效果的跟踪监测与考核，提高责任意识，督促地方法人金融保全和清收，按照收回的难易程度，合理分配已置换不良贷款的收回任务，纳入考核；同时，积极要求地方政府及有关部门大力支持做好不良贷款的清收盘活工作，最大限度地保证国有资产不流失。
加?信贷管理，防止新生不良贷款。农村信用社要加大问责追究力度，严格控制新生不良贷款。对新增的贷款，严格落实国家宏观调控政策，加大信贷政策指引和信贷风险提示，切实做好信贷投放，落实贷后检查和风险管理。同时，加大信贷投放力度，积极支持当地经济发展，增大利息收入，提高经营收益，夯实资本金，提高资产质量，减少贷款拔备计提压力。
规范流程，健全制度，搭建现代金融企业管理架构。根据业务发展和风险防范的需要，全面梳理各项规章制度和操作流程，重点对法人治理、机构管理、人力资源管理、信贷资产管理、稽核监督、反洗钱、客户服务、中间业务、系统维护等各个方面的制度进行重新修订，进一步提高制度的完整性和可操作性，确保各项业务有序开展，风险可控。
（作者单位：中国人民银行晋中市中心支行）