摘要：关于地方政府的财政支出问题，现有的研究一致认为其普遍存在着一种支出偏好。不同的地区，地方政府所偏好的支出项目也有所不同。本文从地方政府支出偏好的成因、表现以及相应的对策等方面入手，整理归纳了近十年来国内外研究地方政府支出偏好的相关文献，对地方政府支出偏好问题的研究进展进行了梳理和总结，以期引起大家对地方政府支出问题的关注。
关键词：地方政府 支出偏好 研究
一、引言
现有的关于地方政府财政支出的大量文献认为，地方政府在日常工作中经常会面临各种各样的支出问题，但由于地方政府的财力、人力、信息等公共资源十分有限，公共资源在不同支出项目之间的配置便存在竞争关系，如果配置到某一类公共产品上的资源过多，则用于其他项目的公共资源势必会受到影响，所以政府不可能将资金投入到每个方面，这必然会导致地方政府的支出在某个方面产生偏向。（卢洪友 2006）。因此，本文需要考察的问题是，影响地方政府支出偏好的因素主要有哪些？地方政府的支出偏好主要表现在哪些方面？目前针对地方政府的这种支出偏好现象有哪些具体的应对措施？
二、地方政府支出偏好的成因
尽管目前研究我国地方政府财政支出的文献有很多，但是它们的观点大多都集中在分析地方政府财政预算支出的表现层面，而对地方政府为何会形成目前这种支出结构，则并未过多地深入研究下去。因此，本文在此基础上，综合分析了现有的研究地方政府财政支出的各类文献，总结归纳出他们对地方政府支出偏好成因的各类观点，大致可以概括分析如下：
1、从中国财政体制状况上分析
由于中国财政体制的核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制的紧密结合（傅勇，张晏 2007），因此，从1994年分税制改革以来，中国就逐渐形成了一种收入上中央集权、支出上向地方分权的财政体制（曾明，张光，江依妮 2008）。这种财政体制给地方政府带来了财政支出方面较大的自主权，使得地方政府在具体的财政支出上不自觉地产生偏好。
近年来，一些研究财政分权与政府的支出结构之间关系的实证研究表明财政分权与基建支出比重正相关，与教科文卫支出比重负相关（傅勇，张晏 2007）。还有一些研究以小学义务教育为例，说明财政分权和地方政府的竞争，导致地方政府忽视了社会福利方面的支出（乔宝云等 2005）。平新乔和白洁（平新乔，白洁 2006）也在他们的研究中实证检验了财政分权背景下，财政激励政策导致了地方公共支出结构的扭曲和“偏差”。总之，这些研究一致认为是财政分权扭曲了政府的支出结构，从而使地方政府支出产生了偏好。
2、从地方政府的晋升考核机制上分析
中国的官员晋升体制主要以GDP考核为主（Li and Zhou 2005）。长期以来，保证GDP增速是官员政绩考核体系中具有一票否决地位的内容，追求高经济增长已经成为地方官员竞争的主要目标（傅勇，张晏 2007）。因此，以GDP 增长为核心的相对政绩考核，促使地方政府之间展开了标尺竞争。由于农业在GDP 中所占的比重日益下降，这势必会促使地方政府支出偏向非农部门（续竞秦 2009）。
中央政府的这种激励机制使得地方政府从社会合意型转向中央合意型，从追求社会福利最大化转向追求考核指标突出化，进而导致地方政府支出更偏向于基础建设等方面，对科教文卫社保等方面则缺少重视（朱红琼 2003）。在中国现有的财政分权框架下，官员的委任制和政绩考核机制将导致地方政府的无序竞争和地方财政支出结构的扭曲。既有的规范性研究虽然得到了许多深刻的见解和结论，但由于缺乏实证证据的支持，其结论的说服力将受到一定的影响，而且国内对这一问题的实证研究其实也并不多见（张恒龙，康艺凡 2007）。除了我们比较熟悉的以GDP为主的政绩考核机制(周黎安 2004) 外，Li 和Zhou( 2005) 的实证工作还证实，中央的确是在按照一种相对经济增长绩效的指标来提拔官员，即将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩。因此，地方官员的晋升考核机制的不完善，也是地方政府产生支出偏好的一个重要原因。
3、从地方政府官员的个人偏好上分析
政府组织作为一个集团，主要追求的是预算最大化，为了实现这一目标，地方政府会努力争取上级的财政拨款或补助。所有政府的官员都有争取本地方和部门预算最大化的冲动，并且部门和领导也会预期，即使他们不从财政资金中攫取更多的、甚至多余的资金，其他领导和部门也会选择这样的预算策略。因而，地方政府有着扩大政府规模和管辖能力的压力和冲动（周雪光 2005）。同时，组织的扩张还会使其领导者的权力、收入、声望有所提高（马骏 2004）。有研究表明，省会城市的财政资金的支配权主要集中在“党政一把手”手中，市长仍然是预算过程中左右各部门财政支出的决定性力量（於莉 2007）。而且溢出效应和地方政府追求预算最大化的非合作行为也会使得公共品的供给偏离最优水平(Cremer，Marchand and Pastieau 1997) 。
三、地方政府支出偏好的表现
我国地方政府的支出偏好主要表现在以下几个方面：
1、重视基础设施建设支出
通过对江西省县级政府的调查发现，地方政府支出偏好于能够迅速产生可见绩效的经济建设职能（江依妮，杨淑飞 2008）。在整个预算支出结构中，经济建设支出对人均GDP的影响力居首位（宋哲 2009）。
2、重视教育支出
通过研究人均财政支出对公共需求的敏感性，可以发现预算内支出主要负责教育、城市维护和支农；预算外支出则是基础设施建设和应对自然灾害的主要来源。与政府部门自身的行政管理费增加相比，增加教育投入会更容易获得上级的好感，而且行政管理费还可以通过预算外经费来弥补，预算外经费却很少会被用来弥补教育投入的不足（平新乔，白洁 2006）。同时，教育是政府竞争政绩考核的重要内容，政府竞争对基础教育，尤其是义务教育的发展是有利的（曹淑江 2006）。与此相同的结论，在对广东省分县数据的研究中也发现了。
3、重视政府内部的行政管理支出
通过分析转移支付对江西省县级公共支出的影响，有研究提出县级政府更偏好于优先满足自身消费，以维持政府机构运转的行政管理支出而不是教育支出（曾明，张光，江依妮 2008）。政府内部的行政管理支出的增长，在一定程度上限制了地方政府对其他公共支出的投入。
4、忽视农业和农村的发展
有研究认为政府对扩大基建投资和教育文化事业发展具有明显的偏好，但对农业和农村发展却有所忽视（刘国亮 2004）。大量的政府财政支出投入到了城市，而广大农村很少甚至没有享受到政府财政的“阳光关照”（宋哲 2009）。
四、改善地方政府支出偏好的对策
1、改革政府官员的绩效考评机制
在我国，当上级政府对下级政府拥有人事任免权，并以GDP的增长作为考核标准的政治体制下，支出分权导致我国地方政府偏好于经济建设支出和除科教文卫之外的其他部门事业费的支出，而与居民的福利息息相关的科教文卫支出，随着分权程度的加深，反而会更加降低（李婉 2007）。
为了有效地改善这种不良状态，有研究提出政府改革的重心应当是，在保持适度财政分权的同时，加大力度推动基层民主建设，加强民众的有效监督，改革现有的政府官员的绩效考评机制，引导地方政府有效地配置公共资源，从而更好地满足民众对公共服务的需求（龚峰，卢洪友 2009）。
同时也有人提出如果要纠正我国地方财政的这种支出结构的偏向，我们必须要在对地方所制定的晋升机制中，转变以GDP为核心的考核方式，使居民利益的实现和提高成为考核地方政府工作的标准（李婉 2007）。
2、实行有效的监督，建立一种新的激励兼容机制
中国的地方政府作为独立的利益集团，其脱离公共利益的现象非常严重。产生这种问题的根源在于，地方公众和中央政府对地方政府的激励和监督出现了某种程度的失效。为了解决这一问题，有研究提出应该建立一种“火警”机制（麦库宾斯和斯瓦茨 1984），以降低约束地方政府机会主义的成本，将地方政府真正置于公众监督、约束之下。
此外，我们还应改变我国地方政府现有的激励机制，建立一种新的“用脚投票”的激励兼容机制，使公众能够自由选择在满足其需求偏好的地区居住（李婉 2007）。
五、小结
中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争，在支出结构上造就了地方政府在日常运作中对不同支出项目的偏好和财政支出结构的严重扭曲（傅勇，张晏 2007）。由于每项研究所采用的样本数据有所不同，不同地域的具体情况也不相同，因此，现有的研究都是从某一个或某几个省的情况出发，来对全国地方政府支出偏好进行分析和概括的。但总的来说，其基本情况大致可以概括为：在经济比较发达的地区，地方政府的支出在保证政府日常运作的情况下，总是偏好于一些能够体现其政绩的支出项目，如基础设施、教育、社会保障等；而在经济欠发达地区，地方政府除了要保证完成上级的要求之外，往往偏好于一些以经济建设为代表的政绩工程。
而且地方政府支出偏好总是取决于地方政府党政领导的个人偏好，而官员的个人偏好又是与其晋升直接联系在一起的，因此，地方政府支出总是偏好于市政建设等容易体现政绩的项目。
参考文献：
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（责任编辑：杨爱梅）