摘 要： 公共服务供给是政府存在的逻辑起点，但是公共事务结构的复杂化和多样化对这种传统模式形成了挑战，合作供给成为了一种现实选择。政府与社会组织合作供给公共服务既有历史基础的沉淀、理论基础的夯实，也有国际经验的充实和技术力量的支撑，这样的选择逻辑为两者的合作提供了现实可能性。但是通过对两者合作现状的评估，发现政府与社会组织合作供给公共服务面临着目标一致困境、监督困境和能力困境，应寻求两者合作的新模式，对其困境进行化解。
关键词： 合作供给； 社会组织； 现实困境； 未来趋势
中图分类号： D63 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973(2012)01-0052-04
The Current Situation and Future Trend of Cooperation between
Government and Social Organizations in the Provision of Public Services
QI Hai-li1，2
(1. Jining College, Qufu 273155, China; 2. Shanghai Jiaotong University, Shanghai 200030, China)
Abstract： It is a logical starting point for government to provide public services. With the complexity of public affairs and diversification of citizen needs, the view that government should center on the public affairs is changing. Cooperation supply has become a real choice. The historical basis, theory foundations, international experience and technology enable the cooperation to be true. Through the appraisal ,cooperation is faced with the problem of target consistency, supervision and ability. Therefore, new model should be explored to overcome the difficulties.
Key words: cooperation supply； social organizations； current situation； future trend
一、我国政府与社会组织合作供给服务的选择逻辑
（一）国家与社会长期合作传统为两者的合作提供了历史基础
非营利组织与政府的关系可以说是国家与社会的关系在公共事务治理层面的一个缩影。国家与社会之间不是对立、冲突的关系，而是一种相互制约又相互合作，相互独立又彼此依赖的有机统一关系。它是一种双向形塑过程。这种国家（政府）与社会的合作模式，能较好地抑制各自内在的弊病，使政府维护的普遍利益与市民社会捍卫的特殊利益得到符合国家总体发展趋势的平衡。[1]
（二）治理与善治理论为两者的合作奠定了理论基础
公共事务和公共问题日益复杂，人们对公共产品和公共服务的要求与日俱增，政府无法独自满足社会需求，只能借助多方力量应对棘手的问题。治理与善治理论就是在这样一种背景下发展起来的，并成为一种新的分析框架，为人类解决各种问题提供建设性的整体战略。治理理论的思想核心与合作伙伴关系是不可分割的，合作伙伴关系是治理的主体要素。学者萨拉蒙针对公共服务供给中的伙伴――非营利组织，提出了第三方治理理论。他认为当前流行的市场失灵、政府失灵和志愿失灵理论都存在着无法预计政府与非营利组织合作的缺陷的问题，因而他转向了对两者关系探讨的新视角――第三方治理。与传统印象中等级化的官僚机构不同，第三方治理的概念强调了公共和私人机构之间大量的责任共享，以及公共部门和私人作用的大量混合。[2]45
（三）西方国家公私伙伴关系的实践为两者的合作充实了国际经验
在西方发达国家，政府部门与民间组织合作提供公共服务已经成为一种崭新而活跃的途径。在公共事务治理主体多元化和复杂化的今天，“政府中心论”的价值理念已经黯然失色。政府不再是社会公共管理职能的惟一主体，大量的社会公共事务落到了第三部门肩上，非营利组织在经济与社会发展中发挥的作用越来越突出。比如在美国，为了解决政府的财政危机和信任危机，政府在很长一段时间里充当的都是第三部门积极的伙伴和出资者的角色。无独有偶，在英国，政府与非营利组织合作伙伴关系不但是政府开展工作的重要的社会基础，同时也是政府执行社会重要政策的一个根本的工具。政府与非营利组织不仅通过协议的方式明确合作伙伴关系、制定公益慈善立法促进社会公益事业的发展，政府将大力资助民间公益活动作为一项义务制度化。
（四）现代网络信息科技的发展为两者的合作提供了技术支撑
现代网络信息科技的进步和发展，使得政府公共行政的环境发生了很大的变化。作为传统的公共服务供给方式的等级官僚体制，也因为无法满足快速变化的时代需求而面临破产的困境。政府是信息最大的生产者和拥有者，这种信息的垄断以及传统的政府权威在网络化时代也显得日益乏力。为此，政府必须与其他社会单元建立新型的合作伙伴关系。信息技术提高了政府公共管理和公共服务的能力，日益成为“政府再造”工程的工具。特别是政府“上网工程”的兴起和电子政务的实施，使得政府的信息更为公开化，也为社会组织获取信息提供了更为丰富的渠道。同时，信息技术也使行政单位能够摆脱传统的层级节制的管理方式，为政府与非营利组织的合作提供新的途径。网络信息科技为摒弃官僚制，突破单一的行政管理手段，实现手段和方法的多样化以提高公共治理的效率创造了条件。
二、政府与社会组织合作供给的现状评估
（一）从合作规模来看，社会组织规模和数量不断发展壮大，为其更好地参与公共服务供给、提升公共服务供给质量提供了前提条件
仅以上海为例，社会组织的规模就呈现出较好的态势。统计显示，本市已登记注册的社会组织达9498家，未登记注册的活跃在社区的群众团队近2万个，高校和企业内部社团2000多个，新社会组织数量以每年10%的速度增长。[3]
（二）从合作领域来看，社会组织参与公共服务供给最初以社区服务和管理类服务为主，随着治理活动的深入，政府与社会组织的合作范围不断拓宽
社会需求的多样化和政府职能的转变使社会组织的活动领域出现多元化。除从事社会服务、调查研究和行业管理等活动的非营利组织继续发展外，近年来，实体性的非营利组织呈现出较强的发展势头。它们的活动扩展到经济、教育、卫生、体育、文化、环保、社会福利等多个领域。社会组织的发展已经遍及社会生活的方方面面，其中教育约占26%，社会服务占13%，健康卫生占10%，这三个领域成了相对比重较大的领域，这与世界上大多数国家公民社会部门活动的分布领域大体一致。[4]
（三）从政策工具角度看，政策工具的多样化使得公共服务合作供给机制的构建方式更为深化
政府与社会组织合作可资运用的工具很多，公民社会研究专家萨拉蒙将这些工具大体分为两类：（1）生产方补助，这种方式给服务生产方提供优惠，再由他们将服务提供给受益人；（2）消费方补助，这种方式将某种形式的支付或报销直接提供给项目受益人，让受益人自行选择提供方。这两种方式都可以采取直接或间接的形式。[5]211
（四）从合作关系的类型来看，多选择的网络类型便于政府根据工作的实际需要和社会组织的能力，做出最佳的选择
依据政府参与程度的不同，可资利用的网络类型有多种，每一种网络类型都服务于不同的目的。政府在对以下几个问题有了明确的答案后，就能很清楚地知道，到底什么样的网络能够更好地服务于治理目的。这几个问题是：政府要做什么？这项需要是持续性的还是一次性的？这项工作政府是否已有了足够的资金？责任性与灵活性哪个更为重要？
（五）从合作关系的模式来看，大体可以分为协同增效、服务替代和拾遗补缺三种[6]
所谓协同增效，主要强调的是在合作关系模式的构建过程中，政府与社会组织既要有相应的责任分配，又要和衷共济，进而共同为公共服务供给质量的提升和效率的提高做出贡献。这时候两者更主要的是一种互补的关系。能够产生协同增效的合作类型，主要有以下三个合作层次：弱制度化协同、制度化协同和相互嵌入。[6]所谓服务替代，是指政府将原本应由自身提供的服务，交由可以在本领域更好发挥效应的非营利组织来做。在很长的一段时间里，中西方学者都认为社会组织主要起到的是激活治理盲点的作用。这种作用虽然强调政府与非营利组织在一定的沟通协调基础之上的合作生产供给，但在整个过程中，更多的是政府的主导作用，因此缺乏真正意义上的互动，很难说是一种合作。这种模式根据非营利组织承担的公共服务性质又可以分为存量服务提供和增量服务提供。[6]
三、政府与社会组织合作供给公共服务的现实困境
尽管政府与非营利组织的合作伙伴关系有着深厚的历史根源，并有着庞大的规模，在实践中也确实产生了提升公共服务供给的效率和质量的作用，但是问题也是客观存在的。这种公私合作伙伴关系是以一种特别的方式发展起来的，对合作伙伴的作用和责任很少有系统的理解，也很少有这种关系存在的公众意识。随着互动规模的增加，紧张和困惑随之而来。[1]204
（一）目标一致困境
当政府越来越依赖第三方提供服务的时候，其绩效也就更加依赖于合作伙伴关系，如何更好地管理社会组织，使得两者服务于共同的目标。政府能否积极应对这些挑战，直接关系到两者合作的实际成效。首先，政府依靠社会组织承接政府资助的服务，这对管理形成了重大挑战。“随着权力分散和众多半自治实体参与公共项目的运作，即使简单的任务也会变得困难起来。间接形式的政府管理比直接管理要求更深入细致的规划。有些事情在政府直接管理下可以做内部变通处理，而在政府间接管理的情况下，则必须诉诸具有法律约束力的合同。同样，激励机制的设计必须足以导致预期的行为，但又不能达到形成暴力；在复杂的决策链中每个环节都必须保持一致；不同的组织必须形成能够整合行动的有效网络。所有这些都要求采用新方式和新技能。为此，政府不仅要对公共机构的内部动力充分了解，还要对第三方机构的激励结构加以认识，学会如何管理好复杂的网络，在相互依赖的体制中如何与非营利组织学会合作，如何构建奖励机制以克服委托-代理关系的道德风险，以及如何为难以估计的后果建立一种责任分担感。”[5]208
（二）监督困境
依靠社会组织提供公共服务，会导致公共机构的控制力减弱，如何加强对这些组织的监督，也成为摆在决策者面前的又一难题。许多政府错误地将公私伙伴关系看成是服务管理头痛问题的途径，进而忽略了对其进行充分的监督与管理。如此做法所带来的必然后果是成本超支，服务失败，甚至是丑闻。反过来，政府官员也可能滥用自己手中的权力，无论是否有效力都会坚持要求社会组织完成合同供应中的每一个细节。但是，对产出或成果的监督权力往往会导致政府合同监管人员干涉网络成员的工作程序，而这种干涉经常会出现在州政府办理执照、执行法律、质疑供应商技术合理性或其他许多用来难为非营利组织的机制中。[7]39委托-代理理论认为，执行机构实际上掌握着更多的信息。政府对社会组织和其他类型机构的严重依赖，使得政府必须愿意接受一种不同的问责观念，即设定公共项目目标时的某种责任共担的观念。
（三）能力困境
社会组织是否具备承接服务的能力，面临能力困境。社会组织的能力建设是第三部门实现自身宗旨，有效解决社会问题的惟一方式。而当前我国社会组织的能力建设已经成为了制约其功效发挥的瓶颈。社会组织管理中的能力困境，集中体现在目前我国的社会组织管理能力难以满足公共事务治理的需要。在合作生产的实践中，我国社会组织面临以下几个问题：总体数量偏少，规模较小；组织结构不健全，从业人员素质偏低，专业和专职人员比重少，从业人员的学历结构、知识结构、年龄结构不合理；运作不够规范，服务意识和服务水平还有待提高。[8]为此，要从以下几方面来努力：强化自主能力，增强社会合法性、提高自身的筹资能力，构建稳定的资金来源渠道、健全内部自律机制，提高社会公信力。
四、政府与社会组织合作供给服务的未来趋势
（一）从政府主导转为政府购买：两者合作的新路径
政府购买公共服务，以公共资源为引导的政府与民间组织的合作， 正在成为政府职能转型、公共事业社会化中一个方兴未艾的领域。[9]政府与NGO合作最主要的形式就是政府购买服务，政府与社会组织以契约的方式合作生产，是公共服务社会化的一种方式。“政府购买服务”在美国被称为购买服务合同或合同外包，在我国香港则与社会福利服务资助或外判含义类似，在我国大陆一般称之为政府购买服务。[10] 20世纪70年代以来，新公共管理运动影响下的西方政府纷纷采取了公私伙伴关系的改革方式，并在实践中取得了显著成效。为公众做个好交易成为各国治理者的共识。从权利走向合同的运动也成为了一个不争的事实。背景对于理解行政的意义是至关重要的。公共行政存在于社会生活和国际背景中，为此他国的经验对于我国的政策选择赋予了一种情势。同时我国的社会组织在自身的发展过程中又呈现出与西方不一样的特性，这决定了我国公共服务供给方式不能照抄照搬西方的合同外包。探索公共服务供给的新模式成为了政策制定者的理性选择。我国于上世纪末首先在上海开始探索政府购买公共服务制度，随后，这一制度迅速发展。目前，政府购买公共服务在我国地方政府中已形成广泛的共识。上海、无锡、深圳等地已取得了较好的效果，并总结出了许多值得借鉴的经验。由于这种模式实践的发展先于理论，在地方政府的实践过程中也出现了较多的问题。凯特尔的研究发现政府购买公共服务“并不总是那么容易发展或促进竞争，为社会服务寻找供应商，特别是合格的非营利组织，常常不是一件容易的事情”。[11]132这些问题大致可以归纳为两大方面，一方面是社会组织自身存在的问题；这主要包括社会组织独立性不强、志愿性失灵等；另一方面从政府角度看，购买行为“内部化”、购买标准不够清晰、购买程序规范程度较低、购买定价难题、评估机制不够成熟。在政府购买服务的实践中，政府的理想角色是：（1）公共物品和服务需求的确认者；（2）精明的购买者；（3）对所购物品和服务有经验的检查者和评估者；（4）公平赋税的有效征收者；（4）谨慎的支出者，适时适量对承包商进行支付。[12]73购买行为存在的基础是合作的双方处在平等协商的谈判地位，否则购买成为单向度合作行为。为此，社会组织要积极进行内部改革，提升公共服务供给能力。
（二）从制度化协同走向联动嵌入：两者合作的新模式[13]
由于我国社会组织起步较晚，发展也不够充分，因此同西方国家非营利组织与政府的合作关系相比，我国非营利组织在与政府的合作关系的构建和推进还面临诸多困境。选择切合两者特点的新合作模式成为了今后两者关系构建的重要基础。在当前政府与社会组织合作的三种模式中，相比较而言，制度化协同模式较为正式，也比较有助于双方责权利关系的厘清。因此，这种模式成为了目前很多国家在实践中探索构建两者合作关系的首要选择。因为，通过法律和制度划分政府与非营利组织的职责和权限，依靠行政强制推动二者合作关系的改革，有利于加强对非营利组织的管理，但也容易带来民主精神和科学精神的缺失，其结果会因为缺乏合理化的主动意愿以及相关资源和信息沟通的支撑与保障而导致改革不能深入。与之相对比，联动嵌入是一种更为持续和深入的合作关系。虽然双方有明确的制度化的合作关系，资源与信息沟通、目标的达成，更多的时候是发生在一个复杂的权利义务网络中。联动嵌入合作模式需要充分的计划和不同层次上的沟通渠道以及资源和收益的共享。联动嵌入是最紧密的合作关系，在这种关系中，双方的权利与义务都是相互嵌入的，不但有明确规定的双方的权利义务，而且有非正式的交往网络。因此，联动嵌入的合作是最复杂的合作关系，是一种能使合作双方效益最优的善治合作关系。[13] 联动嵌入的政府与非营利组织合作模式，对政府与非营利组织的要求较高。不但需要政府要进行积极地协调，加强管理能力，而且需要非营利组织自身具有组织的自主性，能够在服务提供中与政府保持权力的对等平衡，遵循“民主的商议”原则，以适度、有序、合法的姿态参与公共治理。它要求非营利组织与政府在地位上是平等的，双方共同努力来实现合作的效用。[13]
参考文献：
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[责任编辑、校对：叶慧娟]