摘要：比较研究科举配额制和高考分省计划是分析和解决“高考移民”问题的要前提。在形成原因上二者比较一致，对历史智慧的吸取是制度形成的外在条件，对公平正义的永恒追求是制度形成的内在驱动。在配额分配依据的表述中，二者也都以人数、成绩、经济水平为主要依据，但在实际操作中科举配额制严格遵循讲政治的要求,而高考分省计划则存在更看重经济利益的弊病。
关键词：科举配额；分省计划；公平正义；高考
中图分类号：G465 文献标识码：A 文章编号：1001－8204(2012]01-0149-04
众所周知，以科举制为主体和代表的古代考选制度，在竞争性、权威性、严肃性及影响、作用等方面，和今天的高考具有惊人的相似之处，二者被形象地戏称“科举为古代的高考，高考是现代的科举”。科举配额制和高考分省计划的比较已引起学界的兴趣，围绕高考“倾斜的分数线”和高考移民、科举冒籍等问题的研究已有不少成果，但对二者的形成原因和分配依据还缺乏深入研究，下面在简要概述的基础上试做比较。
一、科举配额制和高考分省计划的由来
科举配额制是在协调政治、经济、文化和教育发展不平衡的过程中逐渐形成的按阶层或地域分配参加考试及取中名额的制度。按阶层分配的形式包括宗科、商籍、灶籍、棚民、丁字号、木字号、卤字号等多种形式，由于范围狭窄，影响不大；按地域分配的形式先后有宋代的解额制，元代的左右榜制，明代的分卷制，清代的分省制等，是人们通常所指的研究标本。配额制的目的是解决因文教程度差异或应考条件悬殊而带来的取录差异过大的问题。到科举制的成熟阶段，各级考试中都有配额制的严格规定,从每年各府县录取的生员数目到各地允许参加考试的科举解额，再到乡试、会试、殿试中各省的中式名额，甚至科举考试的衍生品――朝考与庶吉士选拔，也无不受制于配额制。“区域配额越分越细，这成了中国科举史上的一个发展趋势和规律”。配额制的逐渐完善，达到了调控各地出仕人数的目的，在我国经济文化发展极不平衡的条件下基本实现了区域公平,但也不可避免地带来“冒籍”的顽症。
高考分省计划的正式名称是高等学校招生来源计划。我国高等学校曾被划分为部属、省属和地方高校，目前虽然倾向于淡化这种行政隶属关系，但在高考录取批次中原来划分的层次仍得到显著体现。部属高校面向全国招生和分配，省属高校主要面向省内，地方高校则面向其所在地区。《普通高等学校招生来源计划编制工作暂行规定》指出，“招生来源是指高等学校的新生来自哪个地区；在招生计划确定之后，招生来源计划规定了中央各部门所属高等学校在各省、自治区、直辖市的招生人数”。如此，高考分省计划主要指面向全国招生的部属高校每年的招生来源计划。随着高等教育大众化进程的推进以及高等学校招生自主权的扩大，有资格编制分省计划的高校越来越多，但由于优质高教资源的成长受到历史和现实等多方面条件的制约，加上各类高校经费来源差异很大，因此目前普遍关注的仍是全国重点高校的分省计划。人们对照顾西部省区的部分无不同情理解，而对向属地倾斜的部分则倍加诟病，有为之申明者往往引来口诛笔伐。分省计划的不公平，不仅被称为高考中最大的不公平，而且“高考移民”问题也被归咎于此，“取消发达地区高考特权”的呼声可谓不绝于耳。
二、科举配额制和高考分省计划制度形成原因的比较
科举配额制形成的原因首先是对选贡举时代积淀的历史智慧的继承。科举制度形成以前的选贡举时代，对人才的选拔和任用主要依据德行才能或出身门第，终究都蜕变成门阀世族的政治工具。但选贡举时代坚持选拔人才来源的广泛性，基本做到地方官吏从本土选拔，中央官吏中各地都有代表，使权力和资源的分配照顾到每个区域，这未尝不是选贡举制得以长期延续的客观原因。先秦贡士制度规定：“诸侯三年一贡士，大国三人，次国二人，小国一人。”察举制的本质是要求“诸侯、列卿、郡守、二千石，各择其吏民之贤者岁贡”，“郡国口二十万以上岁察一人，四十万以上二人……不满二十万，二岁一人；不满十万，三岁一人”；针对边远郡县特别优待，“缘边郡口十万以上，岁举孝廉一人；不满十万，二岁举一人；五万以下，三岁一人”。九品中正制的要害是由大小中正“区别所管人物，定为九等”。若吏部选用，要先征询中正，地域之间所出人才也大致均衡。科举制之草创，建立在贡举制的基础上，“大唐贡士之法，多循隋制。上郡岁三人，中郡二人，下郡一人”，同时规定应考者“皆须于本籍报名”。对这些“乡贡”和学校“生徒”由礼部组织参加考试，取得某科出身资格才能应吏部铨选，于是科举考试的重要性超过了荐举。科举制摒弃了选贡举制缺乏客观标准的弊端，同时保留了重视地域平衡这一优点。唐后期开始对各地的科举解额有了规定，“金汝、盐丰、福建、黔府、桂府、岭南、安南、邕容等道，所送进士不得过七人，明经不得过十人”。到宋代，科举解额制完全建立，明清则在解额制的基础上又形成分省分区取中制，至此配额制在科举考试中确立。
科举配额制形成的深层次原因是对公平正义的不懈追求。本来科举取代选贡，是考试公平的胜利，是选拔真才实学的保证，矫治了选贡举制机会不均、主观随意性大、易营私舞弊以及选士大权旁落等弊病。但由于我国幅员广阔，各地经济、文化教育发展水平很不均衡，“一切以程文定去留”不利于提高文化相对落后地区士人的学习积极性，不利于促进区域经济发展和维护国家的团结统一。随着统治事务的日益繁杂和统治经验的日益丰富，在经济重心南移和政治形势变迁的过程中，统治者认识到选人制度“还要达成另外可能更为远大的目标，它必须满足社会的、地缘的、尤其是道德评判的要求”。为了达到“天下之大公”，公道地分配各种利益，就必须达成地域平衡、照顾弱势省区，在选拔人才制度的背后，隐藏着统治者维护和巩固封建政权的深远考虑。简单的考试公平原则不可能充分满足政治体系对选拔精英的需要，而区域公平作为一种政治策略或手段，则有利于综合平衡多种矛盾，在更大的程度上体现公平正义。正是对这一政治伦理的追求，科举配额制才先在官学教育体系、后在科举制的各级考试中逐渐确立。
高考分省计划的形成原因首先也得益于对历史经验的借鉴。追溯我国高等教育招生的历史，从最早的京师大学堂开始，就规定录取学生按省划分名额，大省7人，中省5人，小省3人。在现代学制尚未形成的1901年，袁世凯制定的《山东大学堂办法》规定：“考选学生，暂按府治、州治大小，分上、中、下三等酌定名额……土著、客籍各居其半。”1908年全国师范学堂实行定额招考制，“所取之额，按府分大小县分匀派”。1918年《教育部通令各高等师范学校招考学生办法》规定各高等师范学校实行“招考划一”的招生办法，“应以各校每次学额四分之三，为由各省选送之额，以四分之一为各校直接招考之额”。新中国成立后，《教育部关于1952年暑假全国高等学 校招生计划及其实施问题的指示》中指出：根据招收学生的可能来源，各区教育(文教)部应切实调查统计各该区应届高中毕业生及其他可能投考高等学校的人数，如发现可能投考人数多于发布计划中所统计的各该区人数时，应将多出的人数电报我部，将视其人数多寡，再根据招生计划追加各区招生名额。由此可见，高考分省录取制是对科举配额制继承和发展的结果。
高考分省录取制的形成也缘于对公平正义的追求。高考虽不像科举制一样，直接关乎权力的分配，但高等教育资源长期是非常稀缺的资源，高校招生考试关乎考生能否接受高等教育、享受均等的教育资源乃至平等的向上攀升的机会。尤其随着社会经济的发展和时代背景的改变，从个人来说日益感受到生存和发展资源竞争的加剧，促使人们对教育权利空前重视，因此对高考录取的公平正义十分瞩目；从国家来说，现代化建设要求有个强有力的政权主导教育现代化进程，必须通过制度设计逐渐改变和消除因各省区经济、教育、文化发展水平差异而导致的各省区升学率的不平衡，以利于各地现代化进程的平衡；从社会来说，传统官本位思想的顽固和人们对文教的一贯重视，尤其近年以来信息时代的影响，各种组织和传媒对高考的高度关注，更放大和凸显了人们对高考录取公平正义的诉求。因此，高考分省计划既有和科举制下分省配额制形成相似的原因，更是公平正义在新时代的理性诉求。
简言之，科举配额制和高考分省计划制度的形成，既是对历史智慧的吸取，也是现代化建设的必然要求，对公平正义的追求是制度形成的内在驱动力。
三、科举配额制和高考分省计划名额分配依据的比较
由于对权力和资源的分配具有直接关系，各省名额确定的依据便成为十分关键的问题，然而令人困惑的是，影响如此深远广泛的科举制和高考制度，对这一关键的问题却鲜有明确的表达。
科举制下的分省配额制首先是对各地官学机构学额的分配，其分配依据往往是地域的行政地位和人口数量，如《唐六典》记载地方官学员额为大、中都督府学和上州学各60人，下都督府学和中州学各50人，下州学40人，县学视县份大小不同，上县学40人，中及中下县学各25人，下县学20人。宋代崇宁三年确定县学名额为大县50人，中县40人，小县30人。清代规定地方官学的标准定额为府学40名，州学30名，县学20名。学额确定的依据，所谓大中小，上中下，除较易明确的地方行政级别和人口数量外，还受其他因素影响。“按学额多寡，视文风盛衰”。“每县学额，按文风高下，钱粮丁口之多寡以为差。分为大、中、小学”。如果某地士民有特殊贡献或捐输军饷，或者是边远或新开发地区，也有特殊照顾或调整的规定。
科举制中最受关注的是正式考试中分省解额和取中名额的分配。唐武宗时期对科举解额规定“其国子监明经旧格每年送三百五十人，今请送三百人；进士……金汝、盐丰、福建、黔府、桂府、岭南、安南、邕容等道，所送进士不得过七人，明经不得过十人”。宋代最初实行比例解额制，但未能限制发解人数的增长，后来实行固定解额制，各地解额分配的是依据“本州元额之广狭，逐处文物之盛衰，科举等第之多寡”。实际上解额的分配依据除了以上经济文化因素，也和王朝对于正统、向心力的关注有关。明代乡试在限制各地参加考试人数的前提下，明确规定各省录取配额制，把全国各省份分成几个档次，取中名额最多的是南北两京国子监，最少的为云南，大约以五或十名为差依次降低。学界研究其配额依据有四点，“一是省之大小，二是参加应试人数的多寡，三是各省市地区文化水平之高低，四是照顾边远省份，保证有一定的名额”。通过对《钦定大清会典事例》等资料的研究，有学者认为“清代乡试中额，依文风之高下，人口之多寡，丁赋之轻重而定”。明代会试采用南北分卷制，清代则进一步发展到“分省取中”，清康熙帝说“朕计省之大小、人之多寡，按省酌定取中额数”。除以上外，还依据对边远落后地区给予充分照顾以及特殊贡献特殊照顾的原则，如明清以来对云南贵州的乡试录取名额从总计10名发展到100多名，而其他各省则基本没有大的增加；清代咸、同年间，对输饷较多省份，“先后广中额”。至于其他依据，如皇帝视察学校,也会“恩诏广乡、会试中额，均属于常额外也”。
在确立现代学制之初，高等教育招生制度是继承并发展科举取士制度的。1901年《山东大学堂办法》规定“考选学生，暂按府治、州治大小，分上、中、下三等酌定名额”。1904年《奏定各学堂考试章程》规定“现在高等学堂毕业升入大学之考法，其意正与向来学政录送乡试略同，在主考仍有去取，但所取之人视其分数，不限以定额”。但当时新式教育需要的合格生源难求，加上发展新式教育的呼声高涨，分配给落后省区的名额往往落空使学校招生缺额。1906年对考试章程进行了修改，规定“高等学堂毕业升入大学，概由所升入之学堂自行考虑，分别去取，以期程度齐一”。高等学校主要以成绩为录取新生的依据，分省配额不复存在，由此拉开了高招自主招生的序幕。各高校受办学规模、学校声誉、交通条件、专业设置等诸多因素限制，学生来源中的地域平衡问题既不突出也无暇顾及，但国民政府在解决自主招生暴露出来的录取同等学力者过多、学生偏科等问题时，加强了对高招的管理，导引其向统一高考的方向发展。1918年试行全国高师“招考划一”时规定各省选送名额的确定标准为各省省份大小，距离学校远近，省区内有无高师等项。此后，教育部要求各高校在自主招生过程中，应按比例向各省分配名额，照顾到各省的经济发展、人口数量、教育质量、文化水平等因素。但自主招生制度下，高校倾向于实行全国统一分数线，地域之间的失衡问题没能解决。抗战期间国民政府对高等教育进行直接控制，重新布局，逐步推行了以统一招生为方向的高招制度，但由于战局影响，分省配额未提上日程，只是规定“统一招生，录取后由教育部分发各院校”。
新中国成立之初各院校以自主招生为主。1952年起试行全国规模的统一招生，《教育部关于1952年暑假全国高等学校招生计划及其实施问题的指示》规定计划分配的依据是“视其人数多寡”。此后制定了一些特殊的招生地域政策，如对老、少、边、穷地区及台、港、澳地区考生可优先或降分录取等。由于这些大致符合社会正义所要求的公平基础上的补偿原则，同时由于人们的兴奋点主要集中在对左倾思想影响下身份、表现、关系等作为招生依据的斗争中，所以高考中的地域平衡问题也未引起注意。原国家教委于1987年10月颁行的《普通高等学校招生来源计划编制工作暂行规定》没有对分省计划的确定依据作出明确规定，只是提出招生计划的编制要根据国家现代化建设的战略布局和方针，力求与国家及各地对高等学校毕业生的需求相适应；贯彻择优的原则，在考生较多、质量较好的地区多安排一些名额。目前除了这一法规外，关于高考分省计划编制的法规缺失，只在每年颁布的当年招 生办法中作出原则性规定，使高考分省计划的编制处于缺乏权威性和稳定性的尴尬境地。综合2006到2009四年的招生办法规定，其确定分省录取计划的依据主要如下：1 按照“生源质量为主，兼顾地区平衡”的原则；2 依据自身办学条件、各地生源情况和毕业生就业情况；3 部属高校和教育部直属高校要在保持各地计划总量相对稳定的同时，将计划增量部分向中西部高等教育欠发达且生源质量好、数量多的省区倾斜；4 跨省招生的高校，可以预留适量本科计划用于调节各地统考上线生源的不平衡。从当前各项规定可以看出，尽管对各校所在地如何投放招生计划没有明确规定，但对所在省份的计划配额较其他省份明显增加，却成为符合历史和逻辑发展的现实，乃至全国重点高校也如是安排招生计划。近年来，教育部充分利用招生计划的调控作用，促进区域协调和入学机会公平，教育部直属高校在属地的招生计划比例逐年降低，近年已不足30％。高考分省计划的确定还受招生体制变化的影响，1999年以前按《普通高等学校招生来源计划编制工作暂行规定》是学校建议、教育行政部门批准，以教育行政部门为主导；而随着高等学校扩招改革，招生来源计划的编制在国家下达的年度招生规模内以高等学校为主导进行。招生方案由高等学校制定，报教育部汇总并转发给各省招办，按“学校负责、招办监督”的体制进行录取。学校是制定招生来源计划的行为主体，招生来源计划不是国家下达的招生任务，而是学校向社会作出的招生公示和承诺。总之，高考分省计划的编制依据，有摆在桌面的高考成绩、高中毕业生人数、以往录取数额、各地经济发展水平及其他需要特殊照顾的因素，也有不能明说的学校属地、关系等潜规则。
科举制和高考下的分省配额制在确定依据的文字表达上，没有太多的差异，人数、成绩、经济水平及需要特殊照顾的理由都非常相似。科举配额和高考分省计划在缩小地区间经济、教育发展差距上大有可为，对巩固国家政权、维护民族团结关系甚大，但在实际操作中，科举制更严格地按规定的依据确定配额的分配，同时侧重对边远地区配额的照顾，体现了国家抡才大典“讲政治”的特点。而高考分省计划的确定，却因近年偏向于中心城市而备受诟病，重点高校在属地的招生计划数量居高不下，暴露了过于看重当前经济利益的倾向。
总之，科举制和现代高考在追求公平正义的过程中，由于人类理性的必然要求，在汲取历史智慧的基础上，形成了按地域分配取录名额的制度，这是我国特定国情下大规模选拔性考试的必然要求，虽然貌似有悖于分数平等的简单公平的原则，却是相对更符合正义原则的考试取录制度，因此它的存在应得到充分的正视，而不能简单地一概否定。在确定名额分配的依据时，应充分认识到高考除考试选拔功能之外的社会和政治、经济功能，借鉴科举取录制度“讲政治”的特点，突出国家重点高校辐射全国的功能，改进和完善对西部省区特殊照顾的制度，整理和清除不合理的分数线“逆向倾斜”等现象，重点是要把分省录取计划确定的依据制度化和公开化，逐步完善考试立法，用保障公平正义的法律之剑规范高考分省计划的确定。