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留给子孙耕 [田地留给子孙耕]

时间:2019-02-11 来源:东星资源网 本文已影响 手机版

  2011年7月底,云南省出台了《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》(云政发〔2011〕185号)。云南将推行“用地上山”新政,多用坡地、荒地搞建设,强化坝区耕地保护,并承诺将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为基本农田,实行永久保护。2011年9月15日,国土资源部确定云南省为首批列入全国坡地开发建设项目试点的五省市之一。
  土地资源是我们赖以生存发展的重要物质基础。城镇作为人口和社会财富的聚集中心,其发展的过程离不开土地资源的支撑。胡锦涛总书记在中央政治局第三十一次集体学习时,就完善我国土地管理制度发表了重要讲话,强调“既要考虑满足当代人的需要,更要为子孙后代留下生存发展空间”。作为一个山地大省,云南山区面积占全省总面积的94%,而作为粮食和农产品主要产区的坝区面积仅占6%。随着工业化、城镇化不断加快,云南可供开发利用的坝区资源日益紧缺,耕保形势日益严峻,耕地保护压力日益增大。相关数据显示,2000~2010年,云南省城镇化率由23.4%上升到36%。然而,同期全省各类建设占用耕地271万亩,其中78%为坝区的优质耕地。与此同时,云南经济社会发展相对滞后,城镇化水平低于全国平均水平10个百分点,工业化水平与发达省(市、区)相比,也有明显差距,加快发展的任务较为繁重,保障发展与保护耕地的矛盾十分突出。如果继续按照现在的模式发展城镇,一二十年后,很多具有特色的坝子将很有可能消失。如何破解土地供应难题,考验着执政者的智慧。
  2011年1月,时任云南省省长的秦光荣在省政府第52次常务会议上,提出“要进一步调整城市规划指导思想,多用坡地、荒地搞建设,用‘山水田园一幅画,城镇村落一体化’的思想来规划布局城镇建设,创造山水城市、田园城市、山地城市等城镇建设新模式”。2011年3月4日至23日,云南省国土资源厅、省住建厅及省政府研究室牵头组成8个调研组,对云南省调整完善城乡发展建设思路加强耕地保护进行调研。2011年5月11日,云南省政府召开转变城乡建设用地方式座谈会,副省长刘平指出,城镇建设将尽量“上山上坡”,在城乡建设过程中,凡是可以上山的项目尽量上山,多用山坡地、少用坝子的良田好地,实在需要使用坝区土地的,将付出更加高昂的代价,把坝子保护起来。2011年7月底,《云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的若干意见》出台,《意见》规定将坝区现有优质耕地的80%以上划为永久基本农田,工业项目上山,城镇建设上山也有了细化指导。2011年8月19日,国土资源部与云南省人民政府在昆明市举行国土资源管理工作座谈会。会上,国土资源部副部长?小苏对云南省的探索给予了充分肯定,他表示,“城镇上山,工业上山”,基本农田要“下山”,从山上回到坝子,回到城边、村边,是一条切实保护耕地尤其是保护优质耕地的好路子,这对94%的国土面积都是山区的云南省有着特殊意义,对保护民生、保障群众生产生活,必将发挥十分重要的作用。2011年9月5日,云南省委、省政府在大理市召开保护坝区农田、建设山地城镇工作会议,这是一场被业界视作“决定今后10年云南国土资源管理工作走向”的高规格会议。会议部署了坝区农田保护和山地城镇建设,提炼出16字方针:“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”,促进“山水田园一幅画、城镇村落一体化、城镇朝着山坡走、田地留给子孙耕”,为用地上山定下基调。2011年9月15日,国土资源部召开全国低丘缓坡综合开发利用试点省、市座谈会,确定了云南省、湖北十堰等五省市作为首批试点。
  2011年10月7日,国家土地副总督察甘藏春宣布,国土部要着手“研究促进开发利用低丘缓坡地、山地”。随后,国土资源部部长徐绍史肯定了云南引导“城镇上山”和工业项目上坡的做法,并表示国土资源部将一如既往、尽心尽力地支持云南的发展,包括“桥头堡”建设、“城镇上山”、农村土地整治、地质找矿、地灾防治、抗旱打井、发展特色旅游业等各方面。将进一步支持云南开展低丘缓坡地的利用试点。希望云南能在这方面作出示范,形成经验。
  “增减挂钩”异化为占优补劣、占田补山
  1. “增减挂钩”难以挑起耕地占补平衡的大梁
  “保耕地”与“保发展”一直是中国土地问题的焦点。为实现耕地总量动态平衡,国土部门早在20世纪就提出了城乡建设用地“增减挂钩”的解决思路,即城镇建设用地面积增加,须有农村建设用地相应整理复垦成耕地为前提。2005年10月11日,国土部正式批准部分省(市)开展城乡建设用地“增减挂钩”试点。“增减挂钩”的目的,显然是一肩挑两担――既确保耕地总量动态平衡,又缓解城镇建设用地紧张压力。“增减挂钩”在各地实践中,在取得不少成绩的同时,也出现了诸多偏差。据媒体披露,不少地方在“增减挂钩”中,片面追求增加城镇建设用地指标,擅自扩大“增减挂钩”试点范围和挂钩周转指标规模,挂钩周转指标使用收益分配不规范,违背农民意愿大拆大建,强迫农民拿着镰刀住高楼。这些出现的偏差,不光直接侵害农民利益,增加农民生产和生活成本,让农村重蹈城市“千城一面”的覆辙,更值得警惕的是,“增减挂钩”,其所“增”的耕地与所“减”的耕地,在质量上往往是相距甚远的。云南省国土厅厅长和自兴在接受《中国国土资源报》采访时就曾坦言:在工业化、城镇化推进过程中,城市如“摊大饼”式地向平原无序扩张,大量优质良田被占用,虽然实现了占补平衡,但占优补劣、占田补山的现象十分突出。
  除占优补劣、侵害农民利益外,“增减挂钩”目前还有一个潜在威胁,那就是在经济全球化金融一体化的背景下,国际金融大鳄对中国农村土地资本化的热切渴望。由于虚拟经济规模的膨胀,早已远超实体经济的规模,因此,国际金融大鳄已不再满足于从实体经济的产业资本中分割利润,转而偏好在资本市场的投机炒作中获取财富。金融大鳄寻找金融资本出路,渴求中国农村土地资本化,与地方政府对土地财政的依赖,很容易“一拍即合”。个别地方“增减挂钩”“地票”交易模式的出现,从某种角度说,就是这种“一拍即合”的产物。一些人更是视“地票”交易为中国农村土地资本化的最佳突破口。在虚拟经济与实体经济的关系没有妥善解决前,如果让农村土地资本化,其必然的结果是农民将重蹈股民的覆辙。而对房地产行业来说,土地这个源头市场一旦成为资本市场,作为实体经济企业家的房地产开发商,终将成为虚拟经济金融大鳄的附庸。
  “增减挂钩”,至少到目前为止,还没法很好解决实践中已经暴露的种种弊端。而且,如有些“地票”交易模式,在经济全球化背景下,极易将中国实体经济直接置身于国际金融大鳄的“血盆大口”之下。2010年12月,有关部门悄然叫停成都的“地票”交易。2010年12月27日,国务院对“增减挂钩”进行严格的清理整顿规范。
  2. 云南工业项目和城镇建设上山的尝试
  云南历史形成的城镇多在坝区边缘,在工业化、城镇化推进中,很多城镇图省钱省力,基本向坝子平地扩张,大量良田好地被占用。虽然实现了占补平衡,但占优补劣、占坝补山的现象十分突出。重大基础设施占地严重,坝区被严重分割,影响农业产业布局。受传统观念束缚,过多考虑投资成本,缺乏长远战略谋划,重大基础设施如交通、产业园区只盯着坝区,大片良田好地被基础设施四分五裂,耕地置换上山,大量优质农田遭受不可恢复性的破坏,城市建设发展的空间也严重受限。
  在现实的“逼迫”下,从2006年开始,云南的大理、玉溪、腾冲、普洱、文山等地陆续开展了工业项目和城镇建设上山的尝试。2006年,云南省委、省政府提出“推进大理滇西中心城市建设”的发展战略,其核心就是保护洱海西面的坝区耕地,加大洱海东面贫瘠山地的基础设施投入,引导城市布局由海西向海东转移。大理实践,被视为是从云南省委、省政府层面推动城镇上山的开始。就在这一年,元江县决定把一个商品房项目建在坡地上。虽然土地平整的费用要高些,但如果占用坝区耕地,不仅征地成本高,而且失地农民会越来越多。这个从2008年开始建设的居住小区,成为元江第一个城镇上山的项目。
  随后,元江县又把这个居住小区建设开挖出的320万立方米土石,回填到魁之果冲,又整治出建设用地280亩,建起了东南亚热带水果商贸城。通过这一挖一填,元江县少占了近800亩坝区土地。
  声名远播的红塔集团,是玉溪市的纳税大户。2008年,红塔集团提出,要建两个大型烟叶仓储项目。企业当然想要坝区的地,交通方便、基础设施投入少。但这些项目占地动辄就是上千亩,都来坝子里占地,几个项目就占完了。玉溪市委、市政府领导亲自出面给企业做工作,劝红塔集团带头上山。最终,红塔集团决定投资18亿元“削峰填谷”,治理1024亩原来沟壑纵横、时常发生滑坡和塌陷的荒坡沟箐,建起了烟叶仓储基地。玉溪人还充分利用山坡地的自然景观,建成山水佳园、尚易佳园、东方人家居住小区,被评为“2010中国房地产低碳人居十大最佳环境范例金奖楼盘”,形成了“房在林中、人在绿中”的特色景观。
  通过政府积极引导,目前,玉溪研和产业聚集区,玉枕山、高龙潭、金钟山片区城市发展用地,玉溪师院、玉溪二职中扩建等公益用地,玉山城旅游项目用地等,共使用山坡地1.25万亩,兼顾了“保发展、保红线”,还调整了产业结构。
  云南引导城镇“上山”工业项目“上坡”做法
  2011年7月底,云南省出台了《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确了未来十年加强耕地保护、推进城镇化发展的目标任务:到2015年,全省城镇化水平力争达到45%左右,全省耕地保有量保持在9015万亩以上,基本农田面积保持在7431万亩以上;到2020年,全省城镇化水平力争达到50%以上,全省耕地保有量保持在8970万亩以上,基本农田面积保持在7431万亩以上。为实现上述目标,《意见》重点围绕“三调整一保护”(调整完善土地利用总体规划、城乡总体规划和林地保护利用规划,保护耕地特别是坝区优质耕地),做好优化布局、划定边界、实行差别化占补平衡政策等八项重点工作。
  云南省加强耕地保护八项重点工作
  
  【图表说明】第一项中的“三个规划”指的是:土地利用总体规划(2006―2020年)、林地保护利用规划(2011―2020年)和城镇近期建设规划。
  1. 八成耕地获特殊保护
  为实现以上目标,《意见》明确要求,各级政府要切实加强组织协调,确保各类规划有机衔接,优化用地空间布局,年内必须完成土地利用总体规划(2006―2020年)、林地保护利用规划(2011―2020年)调整完善工作,制定城镇近期建设规划,并加快实施步伐。各地政府成立耕地保护和城镇化科学发展协调领导小组,在职能部门按照规范和程序调整完善和制定三个规划后,联合审核把关,依法审批。加快编制山地综合开发利用规划,加强各类规划衔接,优化用地空间布局,充分利用水面、山丘、农田、林地、草地等生态景观进行分隔,促使城镇、村庄组团式发展。合理划定永久基本农田、建设用地和生态用地,详细确定城镇和村庄规划边界。
  《意见》进一步明确了城乡建设用地发展方向。将坝区周边适建山地、坡地和未利用地优先纳入储备,进行必要的前期开发,积极引导城镇、村庄、产业向坝区边缘、适建山地发展,进一步提高各类建设占用山地的比例。鼓励挖掘利用空中和地下潜力,提高土地利用强度。对使用山坡地、未利用地发展城镇和各类产业项目的,可适当降低建筑密度和建设用地的基准地价。对使用未利用地的工业项目,土地出让金最低标准可按照《全国工业用地出让最低价标准》的10%~50%执行。对利用山地进行土地综合开发的,可实行征转分离审批,即先办理土地征收手续,进行前期开发造地,再按照实际需要分年度办理农用地转用手续。对在宜建山地开发建设配套水、电、路等基础设施的,免交新增建设用地土地有偿使用费。对符合国家产业政策、供地政策及单独选址条件的建设项目,可一并上报项目的征、转、供土地审批手续。对符合土地利用总体规划和土地利用年度计划,使用国有未利用地进行生态建设的,由州(市)人民政府审批,报省国土资源厅备案;使用国有、集体未利用地进行非农建设的,报省人民政府审批。
  为了进一步落实基本农田保护责任制,强化坝区耕地保护,《意见》规定,原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田,实行特殊保护。建立基本农田的重点区、集中区,健全永久基本农田有关图册、基本农田数据库,建立统一标识牌并落实到地块。按照建设山地、山水、田园型城镇的要求,进行城镇和乡村规划,确定发展界限,对城镇人均建设用地标准实行分别控制、分类管理。
  2. 实行差别化的土地政策
  为了提高使用坝区土地特别是耕地的成本,《意见》明确实行差别化的耕地占补平衡政策。严格执行建设占用耕地补偿制度,杜绝占优补劣、占坝补山等降低耕地质量的不良现象。其核心是提高使用坝区土地特别是耕地的成本。经批准的各类城镇批次、产业建设用地,对占用25度以上劣质坡耕地的,不计入补充耕地范围;对占用25度以下耕地的,按照先补后占、占一补一的要求补充耕地。其中,对在1平方公里以上(含1平方公里)、平均海拔在2500米以下坝区内占用耕地(含园地)的,除按照规定补充耕地或缴纳耕地开垦费外,还需按照所在区域新增建设用地土地有偿使用费的20倍另行缴纳耕地质量补偿费。耕地质量补偿费由国土资源部门负责征收,省级统筹,专项用于农村土地整治、基本农田保护、新农村建设、适建山地公共基础设施建设和前期开发。具体办法由省国土资源厅牵头,会同省发展改革委、财政厅等部门研究制定,报省人民政府批准执行。
  《意见》还特别指出,要积极推进城乡建设用地“增减挂钩”试点。组织编制土地整治专项规划,以废弃工矿、砖瓦窑、“空心村”等废弃建设用地整治为重点,统筹安排“增减挂钩”及农村土地整治的规模、布局和时序,逐步将坝区布局凌乱、居住分散、闲置低效的自然村向城镇、中心村和新型社区集中。严格执行节约集约用地各项政策措施,充分挖掘城镇存量建设用地潜力,盘活闲置和存量土地,推行节地型旧城旧村改造,推进内涵式发展,把有限的坝区土地用活用好。采取有效措施,切实加强批而未用土地的利用,对省人民政府审批,且在批准有效期内未实施征地,确需调整用地区位的,允许依法进行调整。因特殊原因造成已供地项目不能实施的,由原审批机关统一协调,采取依法改变用途、等价置换、有偿收回重新出让和纳入政府储备等措施,及时加以利用。
  《意见》强调,耕地保护责任落实。将坝区耕地保护、促进城镇化科学发展纳入各级政府绩效考核和主要领导离任审计范围,制定坝区耕地保护、城镇化科学发展评价和考核办法,重点考核组织领导、配套政策措施、坝区耕地保护、宜建山地利用、用地投入强度等内容。对保护坝区耕地、促进城镇化科学发展成绩突出的单位和个人,予以表彰奖励;对领导不力、措施不实、工作成效差的政府有关责任人,按照规定进行严肃问责;对考核名次位列末尾的2个州(市),由省人民政府通报批评并对主要领导进行约谈。
  此外,《意见》还要求,各级各类基础设施、服务设施、有关产业建设资金要向特色山地城镇和产业项目建设倾斜,引导社会资金更多地投向山地城镇建设。各级财政部门要将土地利用规划、城乡总体规划和林地保护利用规划的编制完善经费纳入预算,积极给予保障。金融机构要研究多样化的金融服务方式,加大对“上坡进山”建设项目的信贷支持。
  2011年8月19日,国土资源部与云南省人民政府在昆明市举行国土资源管理工作座谈会。在这次为探求保障发展、保护资源新路径的会议上,国土资源部党组成员、副部长?小苏对云南省的探索给予了充分肯定,他表示,“城镇上山,工业上山”,基本农田要“下山”,从山上回到坝子,回到城边、村边,是一条切实保护耕地尤其是保护优质耕地的好路子,这对94%的国土面积都是山区的云南省有着特殊意义,对保护民生、保障群众生产生活,必将发挥十分重要的作用。同时,云南很多田园风光的旅游资源都在坝子上,这一决策还保护了云南特有的旅游资源。云南省严格开展土地执法,实事求是解决问题,为全国树立了榜样。土地管理工作在遵循现行法律法规管理的前提下,较好地处理了保障发展与保护资源的关系。
  云南省用地上山的总体思路――坡度分层梯度开发模式
  
  【图表说明】云南省8度到25度的低丘缓坡土地约占全省国土面积的52%,宜建山坡地空间巨大。省国土资源厅将围绕“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求,坚守耕地保有量和基本农田保护“红线”,有效减少对坝区良田好地的征用,切实保护好百姓的“米袋子”、“菜篮子”,保护好子孙后代的“口粮田”、生存地。
  3. 开展低丘缓坡开发利用试点
  2011年9月5日,云南省委、省政府在大理召开了保护坝区农田、建设山地城镇工作会议。省委书记秦光荣在讲话中指出:转变城乡建设用地方式是破解耕地保护与建设用地需求矛盾的有效途径,是保障云南省粮食等农产品有效供给的重要手段,是创新云南城镇化发展思路的客观要求,更是加快新农村建设的必然选择。他强调:云南山区、半山区占全省总面积的94%,坝子仅占6%,其中面积在1平方公里以上的坝子有1589个(其中大于10平方公里的367个,大于50平方公里的114个,大于100平方公里的59个),总面积3839.5万亩,其中耕地2101.39万亩,可利用的平地资源有限。过去15年间,平均每年有13.8万亩坝区水田被占用。截至2010年,全省坝区已有30%被建设占用,如果不及时转变用地方式,坝区优质耕地将进一步减少,因此,必须把转变城乡建设用地方式作为突破口和关键点,统筹处理好经济发展与保护坝子、保护耕地之间的关系,走一条集约节约利用土地的新路子,促进全省经济社会的可持续发展。
  秦光荣书记在讲话中明确提出了转变城乡建设用地方式要重点做好的四项工作,即:“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”。
  守住红线,就是要坚守基本农田保护这根红线,这条红线不可触碰,更不可跨越,守住红线的中心工作就是保护好坝区的良田。一是要调整完善土地利用总体规划,将原来已调整到山上的基本农田重新调回坝区来;二是原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田,实行特殊保护;三是建立基本农田的重点区、集中区,健全永久基本农田相关图表册、数据库,设立统一标识标牌保护到地块;四是转变城镇发展思路,对城镇建设用地标准实行分别控制、分类管理,避免对良田好地的过度侵蚀。
  统筹城乡,就是要消除城乡二元结构。城乡一体化不是“城乡一样化”,城镇化不是简单的“化掉农村”,而是要逐步改变城乡二元结构,使城乡居民共享现代文明成果。要通过生产要素在城乡之间的合理配置,实现城乡之间经济社会共同发展、共同繁荣。同时要全面增强中小城市的辐射带动作用,无城统不起乡,城弱也统不起乡,城镇发展的质量和水平,影响和决定着城乡统筹发展的成果。
  城镇上山,就是要建设山地城镇。要牢固树立保护坝区、保护耕地的思想,降低山地建设成本、引导工业项目上山、城镇建设向山地布局发展。云南坝子周边荒地、山地、坡地多,潜力大,且多为丘陵,地质条件、环境生态、景观效果都比较好,要努力实现城镇朝着山坡建、良田留给子孙耕的目标。建好山地城镇,一要加强政策引导;二要注重山地城镇的安全性能和人居环境;三要做好“山”字文章,要借助自然环境、景观特色,建设与自然有机结合的城市环境,形成“城在山中,房在林中,水在城中,人在绿中”的独特城镇风貌。
  农民进城,就是要逐步把农村人口转变为城镇居民。农民进城要解决“前瞻有愁”、“后顾有忧”的问题。在一段时间内给予进城落户农民“城乡兼有”的身份,使农民退可回农村、进可入城镇。可以享受“三保留、五纳入”待遇,即允许农村居民转户后继续保留农村土地承包经营权、宅基地使用权、林地使用权等农村土地权益,并保留原户籍地计划生育政策和与农村种粮直补等与土地相结合的各种补贴,增强农民进城发展的资本实力,为农民进城提供更多、更大的选择空间。另一方面,还要确保转户进城的农村居民能够进入城镇就业、养老、住房、教育、医疗等保障体系,充分享受城镇公共服务。
  秦光荣书记强调:要统筹保护与建设,建立健全集约节约用地机制。加强耕地保护与推进包括山地城镇在内的城镇化既对立又统一,不能理解为保护耕地就是限制城镇规模的合理扩张,而是要正确处理城镇化发展与耕地保护的关系,努力形成土地保护和建设发展的兼容机制,即:建立规划引领调控机制、激励约束机制、耕地补偿机制、农民土地权益保障机制、土地资源储备机制、建设用地“增减挂钩”机制。秦书记要求,抓好保护坝区农田、建设山地城镇,一是要用活政策,二是要有序推进,三是要营造良好的工作氛围,四是要注重维护农民权益。
  这次会议扭转了城市建设紧盯6%坝区的思维定势,面向占全省国土面积52%的丘陵缓坡区,眼界大开,思路大开。所谓“低丘缓坡地”,通常指广大低山丘陵区集中连片分布的、坡度在25度以下且面积大于2平方公里的缓坡地,主要包括荒草地、裸土地、废弃园地、低效林地等多种土地后备开发资源。如果这些土地全部利用,可以“极大增加耕地和建设用地供给,缓解土地供需矛盾、实现耕地占补平衡”。据悉,山地综合开发利用地试点将在滇中经济区和“桥头堡”建设重点州(市)各选择2个县(市、区),其他山地资源较好的州(市)各选择1个县(市、区)作为试点县。试点地区年度总规模控制在2万亩以内,全省陆续铺开试点,年度总规模控制在4万~5万亩之间。2011年11月1日,昆明市召开保护坝区农田建设山地城镇工作会议,组织和动员全市上下,因地制宜、科学规划、试点先行,全面提升山地城镇、山地园区规划建设开发水平,努力走出一条具有云南特色、昆明特征的新型城镇化道路。
  2011年9月15日,国土部召开全国低丘缓坡综合开发利用试点座谈会,确定云南省、湖北十堰等五省市为首批试点,云南成为全国唯一一个全省范围内试点“低丘缓坡综合开发利用”的地区。目前,云南省住建厅已经选定前两个试点地区――德宏芒市、大理宾川县试水城镇上山。为确保保护坝区农田和建设山地城镇工作取得重大突破,云南省国土厅已经梳理出符合用地上山新政和城乡统筹新模式,可以推广的10种山地综合开发利用类型。
  2011年11月18日,云南省召开山地综合开发利用试点现场会。云南省国土厅相关负责人指出,山地综合开发利用试点建设是用地上山的重要抓手,是破解保障发展难题的迫切要求,是保护坝区耕地的重要举措,是统筹城乡、促进区域协调发展、和谐发展的需求。各地必须抢抓机遇、争分夺秒启动一批试点项目,取得初步成效,为云南省严格保护耕地、促进“桥头堡”建设和西部大开发、破解“两难”探索一条符合云南省省情的路子。会议要求各州市、试点县,要结合完善土地利用总体规划和坝区范围核定,成立领导结构和工作机构,强化组织保障,用足用好各项试点政策,保障资金、加强宣传,充分发挥云南荒山荒坡土地的资源优势,因地制宜创新土地利用和管理模式,探索完善政策支撑体系,采取切实措施,加快推进低丘缓坡山地规范、科学、有序开发利用,提高土地资源利用的经济、社会和生态综合效益。此外,会议还就云南省山地综合开发利用试点工作部署安排。
  云南省10种山地综合开发利用类型
  
  【图表说明】2011年11月9日,云南省召开的“用地上山转观念,云南破题推新政”专题新闻发布会上,云南省经济研究院院长段钢表示,这10种类型大致代表了云南省工业和城镇化用地上山的发展方向,亟须深入探索实践并大力推广,使云南省低丘缓坡土地综合开发利用试点工作稳妥、有序开展并取得实效。
  
  4. “用地上山”的玉溪做法
  2010年,玉溪市城镇化率达38.3%,位居全省前列,已步入城镇化快速发展阶段,但也面临着用地难的突出问题。据调查,全市国土面积149.42万公顷,其中,山区、半山区面积占90.6%,坝区面积仅为9.4%。全市人均耕地仅为1.65亩;其中高稳产农田仅占30.3%。耕地总体质量差,山区、半山区缺水问题严重。根据新修编的第二轮土地利用总体规划,到2020年玉溪市耕地保有量目标为20.9万公顷,基本农田保护目标为17.5万公顷,未来十年玉溪市可占用土地发展空间不大,面临着十分严重的用地压力。玉溪市正处于工业化、城镇化加速发展的关键时期,随着国家新一轮西部大开发和 “桥头堡”战略的实施,特别是玉溪市生态城市建设、抚仙湖―星云湖生态建设与旅游改革发展综合试验区建设的不断推进,全市用地需求增加势头不减。可开发的后备资源严重不足,耕地占补平衡矛盾日趋尖锐,保护资源、保障发展的双重压力越来越大。
  结合玉溪市土地管理面临的突出矛盾,云溪市委、市政府抓住新一轮土地利用总体规划和城市规划修编的有利时机,统筹区域与城乡发展,完善区域发展空间格局,调整产业布局规划,积极探索土地利用的新路子,以土地利用方式转变促进经济发展方式的转变,促进产业结构的调整。积极探索工业上山、项目入园、产业聚集的土地利用方式,促进城市的可持续发展,改善城市生态环境,保护坝区耕地,实现土地集约利用。
  城镇用地向山区发展
  按照打造“滇中城市群次中心,具有高原山水特色的现代宜居生态城市”的建设目标,玉溪市依托现有城市基础设施,城镇向山地扩展,尽量减少占用良田好地。“十一五”期间,市中心城区审批建设用地1.99万亩,其中未利用地1.12万亩,占总面积的56%,使用未利用地的比例从2006年的40%提高到2010年的72%。最具代表特色的五脑山片区用地规模3363亩,其中山坡地2208亩,占65.7%。金钟山片区用地规模600亩,其中山坡地555亩,占92.5%,已建成红塔区廉租房小区,正在开发润玉苑居住小区、金方郡城经济适用住房小区。玉枕山片区用地规模3253亩,其中山坡地2497亩,占76.8%,是城市建设向山坡地发展的典型区域。元江县按照组团式发展模式,扩展城镇建设发展空间,城镇建设用地上山下箐,有效保护坝区优质耕地。高桥组团开发利用荒山荒坡地503.87亩开发高桥居住小区,采取“挖山填箐”方式,将高桥居住小区建设项目开挖土石方320万方回填到魁之果冲,整治可用建设用地280亩,建设东南亚(中国?元江)热带水果商贸城。
  工业项目向园区集中
  近年来,玉溪市积极引导各类工业用地向产业园区集中,促进产业转型升级和经济发展方式转变,实现以新型工业化带动城镇化、以城镇化促进工业化、工业反哺农业、城乡统筹发展的目标。研和工业园区规划面积31.86平方公里,规划用地18868亩,其中未利用地16543亩,占总用地的87.7%。建园以来,按照“规划优先、组团发展、农民进城、项目上山、工业入园”理念,始终坚持保护与开发并重、集约节约用地优先、利用荒山荒坡发展工业产业,有效破解了“求保护、谋发展”的难题。已建成的玉溪新兴钢铁、玉溪数控等项目批准用地4273亩,其中山坡地、荒地3746亩,占总用地的87.7%,显现出较好的社会经济效益。峨山县双小片区批准建设用地650亩,使用山坡地、荒地507亩,占总用地的78%。峨山移民再就业工业园区按照县委、政府“工业上山、农民进城、项目入园”思路,规划用地8.73平方公里,未利用地和山地面积占75%以上,避开基本农田发展工业。
  旅游产业向山地推进
  抓住批准实施“抚仙湖―星云湖生态建设和旅游改革发展综合试验区”及省部签订的旅游用地合作协议契机,结合实际提出“科学规划、重点推进”方针,坚持“一退够、二调优、三保护”的原则,尽量不占或少占耕地、林地。充分利用荒滩、荒坡、荒山、石漠化土地等未利用土地及劣质山地,推进旅游产业用地向山地拓展。太阳山、棋盘山项目经批准建设用地8530.07亩,其中山坡地、荒地7437.18亩,占总用地面积的87.2%;中心城区玉山城片区旅游项目,规划用地9450亩,其中规划建设用地3450亩,其余6000亩为生态景观用地,占规划用地的63.5%。在已批准的700亩建设用地中,未利用地629亩,占总用地面积的90%。允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等方式参与旅游项目开发,充分发挥农业种植的景观生态效应,使旅游产业发展与耕地保护有机结合。
  加快产业转型升级
  “十一五”期间,通过实施“退二进三”、“腾笼换鸟”等措施,中心城区搬迁和关停安宁化工厂、化肥厂、东生纸业等20余家城市内的企业,腾出建设用地1072亩,用于城市公共设施、商服、住宅及经济适用房等建设用地。搬迁企业安置用地520亩,全部为山坡地,部分搬迁企业现已建成投产,经济效益较好。如化工厂搬迁至红塔区小石桥后,产量搬迁前的13120吨提高到搬迁后的20075吨,企业利润从搬迁前的783.8万元提高到搬迁后的2931.6万元。引导大型国有企业用地向山坡地发展。红塔集团在中心城区建设项目用地2986亩,其中未利用地占2909亩,2个仓储项目用地全部为未利用地,有效保护了耕地资源。
  2011年3月7~9日,云南省调整完善城乡建设发展思路加强耕地保护综合调研组在玉溪调研时,对玉溪市土地利用方面取得新经验给予了充分肯定。
  “用地上山”要因地制宜不搞一刀切
  云南省“城镇上山”号角吹响后,引起了各级领导干部及社会各界对云南省委、省政府“保护坝区农田,建设山地城镇”这一重大战略决策的广泛共鸣和普遍认同。大家普遍认为,这是省委、省政府审时度势、立足省情、着眼长远提出的用地新举措,各级领导干部都要提振信心,认真贯彻落实好这一“谋划未来,造福子孙”的民心工程。但是,由于云南省地质复杂,灾害频发,城镇上山认识要到位、开局要走好、工作要扎实,一定要因地制宜,千万不能搞“一刀切”。
  四川大学和云南财经大学的相关学者认为,城镇上山会遇到生态脆弱区,谋划要因地制宜,不能搞一刀切。云南正值“桥头堡”建设大好时机,城镇上山的建设过程中,改善的不仅是各地区的硬件,现代文明等软件提升也将是革命性的,将会为发展和提升云南旅游、矿电等特色支柱产业提供纲领上的保证。我国现代化建设,其实质就是城市化建设,它一方面是对现有城市进行大规模、一系列与时俱进的更新与推进,另一方面就是对农村进行城镇化建设,实现农村“经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐”。云南城镇上山这一新政,恰好科学地顺应了当代城市发展的方向。但是,区域差别化的城镇、工业上山,也应因地制宜,根据实际情况区别对待。
  对此,专家提醒,城镇上山会遇到生态脆弱区,不能一刀切;对于地质灾害多发区,“上山”风险过大。另外,云南省为地震多发省份,受历史以来多次地震的影响,地表结构极度脆弱,如东川、福贡、维西等13个县(市)受泥石流威胁较大,这些地区应区别对待,防患于未然。城镇上山还应该考虑山地生态脆弱性问题,对于坡度超过25度以上的地区,不能上山建城镇工业区。究其原因,一是坡切面会导致水土流失,二是坡地水资源相对匮乏,城镇上山要求“水往高处流”,工业用水、废水处理存在难度。因此,不宜建城镇工业区的地方应当设立“红线区”,这样既能减少建设成本,又能保护生态环境,还能降低新建城区受自然灾害的威胁。
  相关学者认为,云南地区的经济建设是我国西南边疆欠发达地区经济带中的一个组成部分,是继四川“西部发展高地”规划后提出“桥头堡”建设的省份。这一统筹城乡发展的新政,恰恰弥补了四川成都提出的“世界田园城市”建设的区域经济独立建设中的不足,同时又填补了我国广西、贵州、四川、西藏等西南山区经济带的建设发展,是一个我国西南欠发达地区经济发展“炉烧中段”的实际工作,也为紧邻的缅甸、老挝、泰国、越南诸国经济带的和谐发展提供了范本,对区域经济发展带的理论概述进行了丰富和提升。城镇上山,在建设中要注意“集聚经济”发展的均衡性。集聚经济实力是区域经济发展的重要支撑,城市、工业规模相对大的城市集聚经济实力强,面积小、人口少,不利于集聚经济发展的地区暂不宜分散发展。工业和第三产业发展是推动城市发展的两个基本动力,对云南来说,工业化程度不高,要第三产业来支撑,而人口分散,集聚经济弱,不能发展第三产业,也不可能提供足够的就业岗位,城市规模也很难扩大。因此,对于人口较少的小城镇,不能跳出城市经济圈另外发展。
  此外,专家还指出,城镇上山,表面上看起来会增加城市建设成本,实际不然,它是一个务实、创新、通鉴国内外先进经验、优秀的转变土地使用方式。我国东部、中部地区的发展经验不能为云南这一新政提供可以借鉴的典范,在国外发达国家,类似做得好的地区有美国的温哥华、日本的东京,但云南并非温哥华或东京,落实这一新举措,发展城镇建设,不但需要各级政府储备人才加入到具有原始创新性的建设中去,更需要务实、创新、高效的各级实干家。
  据专家介绍,温哥华、东京等城市发展的特点:一是中心城市集聚经济高度发展,高楼林立,经济实力强大;二是中心城市与卫星城市之间的坝区农田保护,建立了良好的生态隔离区,利用坡地建城镇居民区,既保护了坝区农田,改善了居住生态景观,形成了森林、坝区农田、中心城市立体、协调、统一的良好格局。而云南虽然可以借鉴国际发达地区的先进做法,但需要走一条适合云南特色的区域城镇建设之路,即区域经济带的发展新模式,才能落实好省委、省政府这一宏伟战略目标。
  《半月谈》2011年19期中,刊登了云南省委书记秦光荣就云南用地新政,接受《半月谈》专访时的谈话。在问及生态问题,建设与环境是否可以同步推进时,秦光荣指出,建设用地向山地发展的过程中,特别是建设过程中,会在可控范围内对山地的植被造成短时间破坏。但通过边建设边恢复、边建设边治理,是可以恢复山地植被的,甚至可以恢复得比建设前还要好。当然,首先需要政府从政策层面加以要求与限制,规范建设行为。云南省已从用地规划、生态保护、基础设施建设、财政配套措施、政绩考核制度等五个方面做了相关安排,将力争使山地城镇建设与生态环境建设同步推进。
  而在这方面,香港的做法也给了我们很大启示。香港的土地80%是丘陵与山地,海拔50米以下的土地面积只占17%左右,人多地少,导致许多建筑必须分布在30度至45度以上的山坡上,而香港又处于海湾地带,每年都会遭受很多次台风侵袭,山地房子的质量,至关重要。据悉,香港的山地房建设有三道关卡,一是严谨的监控制度――“工地安全监工计划书”制度。在该制度下建筑专业人员和承包商在施工批准前都要求呈交“计划书”。规定监工和验收都应由具有一定资历和经验的适任技术人员执行。二是承包商注册制度,严格控制承包商经济能力、管理人员、施工机械和工作经验。三是由建筑师管控建筑质量,在整个项目运作的团队中,扮演的是协调发展商与承包商之间关系的角色。既要保证发展商对工程质量、进度与成本的要求,又要考虑承包商科学合理的技术要求及施工周期。
  江浙创新耕地保护机制
  1. 江苏设立耕地保护补偿专项资金
  当前,在人地矛盾十分突出,发展要求越来越高的情况下,寸土寸金的沿海发达省份江苏省积极落实中央政策,大力创新耕地保护措施,试行“万顷良田建设工程”,实现全省耕地占补平衡。
  为了坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度,江苏从政策、制度、机制和科技等多方面入手,加强规划计划管控,强化耕地保护责任,推动以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长,耕地保护取得了明显成效,促进了经济社会发展与土地开发利用的协调统一。从1999年开始,江苏省按照非农业建设占用耕地占补平衡并略有储备的要求,建立了全省耕地占补平衡补充耕地项目库,将年度补充耕地任务分解落实到具体的土地开发整理项目上,通过对项目库的强化管理,对补充耕地进行“定位、定量、定时”管理,保证补充耕地工作落到实处。
  同时,江苏在全国率先实行耕地“先补后占”,在用地报批过程中,严格占补平衡审查和台账管理,确保补充耕地落实。根据苏南、苏北经济社会发展差异和耕地后备资源的不平衡,采用易地开垦耕地方式开展省域内易地补充耕地。通过“资金”和“资源”的优势互补,实现全省优势共享。目前,全省已实施耕地占补平衡补充耕地项目9740个,累计完成补充耕地126万亩。到2010年末,江苏省耕地面积保有量为7122万亩,连续多年实现占补平衡。
  此外,江苏省还将加强省以上投资土地开发整理项目的稽查,整合各类土地开发整理资金,设立耕地保护补偿专项资金,提高资金规模效益。江苏省国土资源厅相关负责人称,根据统一部署,江苏将整合各类土地开发整理资金,设立耕地保护补偿专项资金,提高资金规模效益;规范省级集中的20%的耕地开垦费,加快土地开发力度,为省以上重点工程储备省级占补平衡指标。同时,将优化支出结构,深入开展高标准基本农田建设和保护,特别是要落实基本农田保护工作经费。
  2. 浙江推行建设占用耕地表土剥离再利用
  浙江省耕地资源相对匮乏,土地供需矛盾十分突出,耕地占补平衡任务十分艰巨。近年来,在各地、各有关部门的共同努力下,全省垦造耕地工作取得了明显成效,在增加有效耕地面积、保护粮食综合生产能力、保障经济社会发展等方面发挥了重要作用。但是,垦造耕地工作中也存在思想认识不到位、操作程序不规范、监督管理不严格等问题,一定程度上影响了这项工作的深入推进。
  为认真贯彻落实最严格的耕地保护制度,加强和改进垦造耕地工作,确保落实耕地占补平衡法定义务,2011年9月21日,浙江省发布《关于加强和改进垦造耕地工作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》指出,垦造耕地要坚持数量和质量并重,确保数量,提高质量。要加强项目工程质量管理,严格按照《浙江省土地开发整理工程建设标准(试行)》编制项目规划设计方案,确保项目区地块平整、农田水利设施和田间道路配套、田坎等水土保持设施完善、耕作层不少于30厘米,满足农作物种植条件。积极推行建设占用耕地表土剥离再利用工作,建设项目占用基本农田、标准农田的,其耕作层要剥离后用于垦造耕地项目特别是废弃矿山等建设用地复垦项目。耕作层剥离再利用所需资金列入建设项目概算,具体由市、县(市、区)政府规定。
  垦造耕地项目通过验收后,由项目所在地农业部门负责项目后续管护工作和地力提升工程,建立新增耕地质量定期监测制度,指导农作物种植,防止新增耕地抛荒,管护期不少于三年。财政部门要从新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金用于农业开发部分等资金中,安排专项资金,专项用于负责项目后续管护和地力提升。
  此外,浙江省政府还指出,垦造耕地项目必须符合土地整治规划和低丘缓坡综合开发利用规划、滩涂围垦规划,充分考虑项目立地条件和垦造耕地的适宜性,科学合理做好项目规划选址,注重保护和改善生态环境。严禁将坡度25度以上的林地、省级以上生态公益林、自然保护区和自然保护小区内的林地、省级以上森林公园、有古树名木和珍贵树种分布的林地以及生长茂盛成片的林地垦造为耕地,坚决杜绝以土地开发为名,擅自毁林开垦。

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