? 落实最严格水资源管理制度 为经济社会可持续发展提供保障 ? 一、水资源管理观念的转变 人类社会的水利工作，一般都从供水管理起步。水利工作的产生和发展，主要是为了满足人类社会对水的需求：通过打井、开渠、筑堰、修建水库以至跨流域调水等各种工程措施，开发和利用地表水和地下水资源，供应社会经济各方面对水的需求。从某种意义上，过去的水利工作主要是供水工作，我们只研究如何供水，很少研究如何合理用水。直到一些地方水的供需发生矛盾，才开始研究需水的管理。
在国际上，率先研究需水管理的国家是以色列。二战以后，以色列在筹备建国时，经过多方比较，最后选定了现在的地点，即西亚耶路撒冷以西的沿海地区，这个方案的最大问题是水源不足。因此，他们把解决水的供需矛盾，作为建国的首要条件。在全面开发和控制水资源的基础上，他们以实现用水的最大效率和效益为目标，进行严格的需水管理。如在立国之始，他们就制定了一个重大国策：自己不生产耗水量最大的粮食，而以出口耗水少、产值高的水果、花卉、蔬菜、棉花换取粮食。他们根据单位水应当产生的最大效益分配水的使用权。从1948年到2003年，在以色列这样一个地处干旱和半干旱区的国家，人口从65万增长到680万，人均GDP从300美元增长到15000美元 ? ? ，但人均淡水用量仍维持在300m3左右。这是从传统的供水管理向需水管理转变的世界典范。
到上个世纪70年代，一些水资源相对丰富的国家也开始转向需水管理。美国水资源总量29702亿m3，人均水资源量近1万m3。美国国家水资源委员会在1968年的报告中，预测2000年、2020年全国总取水量将在1965年的3725亿m3的基础上分别长200%和407%，达到11116亿m3和18900亿m3。但到1975年，他们意识到如此高的量将无法实现资源的可持续利用，于是做出第二次评价，综合考虑了水污染、水资源量等多种因素，决定大力加强需水管理，预计2000年的总取水量4572亿m3，较1975年的用水量5010亿m3还有所减少。实践证明，这个预测是符合实际的。加拿大水资源总量31220亿m3，人均水资源量达到10万m3，但是他们在上个世纪80年代也提出了需水管理的问题。在加拿大内陆水资源理事会水利规划和管理分部1990年发表的《加拿大的需水管理：技术发展水平回顾》中，他们指出，加拿大的水管理者所以要对传统的供水管理重新思考，研究采用需水管理，并不是因为他们缺水，而是因为水资源开发成本不断增长，水污染以及人们对环境问题的日益关注，需水管理的目的是使社会经济取得最大的综合效益。
我国人均水资源量2100多m3，远远低于美国和加拿大，但直到2000年，中国工程院在关于我国水资源问题的战略研究中，才提出“以需水管理为基础的水资源供需平衡战略”，即“对水资源的供需平衡，要从过去的以需定供转变为：在加强需水 ? ? 管理、提高用水效率的基础上，保证供水。”。我们对需水管理的认识，远落后于实际需要，可以说是在实践的教育下，才一步一步地逐渐认识。中国水的生产率为3.6＄/ m3，低于中等收入国家和高收入国家，主要是由于经济结构不同以及用水效率的不同。占取水总量65%的农业用水，在各领域中生产率最低，主要由于灌溉系统中水的极度浪费以及水在各类作物间及流域内不同地区间配置不当，仅有45%的农业取水真正用于作物。占总取水量24%的工业用水，平均的重复用水率只有40%，而发达国家为75-85%。
中央提出的科学发展观明确指出，为了做到人与自然和谐发展，必须转变发展方式，建设资源节约、环境友好型社会。相应于水利领域，就是建设节水防污型社会，这完全符合水水利工作当前的实际情况。为此，必须以提高用水效率和效益、防治水质污染为目标，从传统的以供水管理为主转向以需水管理为基础，将水利工作提升到一个新的水平。这是水利工作中一个历史性的战略转变，涉及的不仅仅是水利工作中狭义的水资源管理部门，而是包括规划、计划等整个水利工作。我们要自觉地迎接和促进这种转变，取得对水资源管理的真正领导权。
二、最严格水资源管理制度的提出 水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。人多水少、水资源时空分布不均、水土资源和生产力布局不相匹配是我国的基本水情，特别是在合 ? ? 球气候变化和大规模经济开发双重因素的交织作用下，我国水资源情势正在发生新的变化，北少南多的水资源分布格局进一步加剧。未来随着经济社会的快速发展以及对水资源保障要求的进一步提高，我国面临的水资源问题将更为复杂，缺水已成为经济社会发展的主要制约因素。全国年缺水500多亿 m3，600多个城市400多个“喝不够”。北方地区先天不足、后天失调，西南地区水低田高、用水困难，南方地区季节性干旱、污染加剧，浪费性缺水严重。尤其我们**省的情况更为突出。一是水资源总量短缺，供需矛盾突出。我省大部分地区天然降水少，地表径流少，地下水超采严重，地下水水质日趋恶化。水资源总量明显不足。我省多年平均降水量532毫米，多年水资源205亿m3，从均水资源量307 m3，仅为全国平均水资源量的七分之一，远低于国际公认的人均500 m3的“极度缺水标准”。现状一般年份总缺水124亿m3左右，其中经济社会缺水72亿m3，生态环境缺水52亿m3。二是用水结构不够合理，利用效率偏低。现状用水中，农业是用水大户，突出表现在农业灌溉技术比较落后，水的利用效率不高。目前，全国农业用水（含林业、湿地等）总用水量的比重为65%，我省农业占近80%，比例明显偏大。需要优化配置水资源，调整用水结构，使有限的水资源更好地为我省经济社会发展，以最小的水消耗取得最大的经济和社会效益。三是地下水超采严重、水质日趋恶化。我省是全国少有的没有过境（入境） ? ? 大江大河的省份，客水资源严重不足，经济社会发展用水不得不依靠长期超量开采地下水维持，超采问题在全国最为突出。主要表现为超采量大，现状年均开采地下水总量154亿m3，超采地下水近60亿m3，约占全国地下水总超采量38%。超采区分布范围广，超采总面积6.7万km2，占全省平原国土面积的92%，占全省国土的35%左右。危害重，地下水大量超采，带来地面沉降和地裂、河流干涸、湿地萎缩和泉水断流、海水入侵等地质环境灾害，地面沉降最严重的沧州市最大沉降量已2.58米，全省已发现地裂缝400余条，全省湿地面积已由20世纪60年代的20000公顷到现在的5169公顷，著名的**百泉、保定一亩泉、**黑龙洞泉已经断流20多年。
客观基本水情和严峻的水资源形势倒逼我们必须切实加强水资源管理、实施最严格水资源管理制度。
2009年１月，在全国水利工作会议上，回良玉副总理明确提出“从我国的基本水情出发，必须实行最严格的水资源管理制度，对水资源进行合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护，建立健全流域与区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护协调的水资源综合管理体制。”2009年2月14日，在全国水资源工作会议上，陈雷部长就实行最严格的水资源管理制度做出了全面动员和总体部署，指出当前的重点任务是建立并落实水资源管理的“三条红线”。2010年12月31日，中共中央国务院出台《关于加快水利改革发展的决定》，即中央一号文件，明确提出要实行最严格水资源管理制度 ? ? ，建立四项基本制度，即建立用水总量控制制度、建立用水效率控制制度、建立水功能区限制纳污制度和建立水资源管理责任和考核制度。2011年7月8日，中央水利工作会议在北京举行，国家领导人对实行最严格水资源管理制度进行了安排部署。会议提出，要像重视国家粮食安全一样重视水资源安全，像严格土地管理一样严格水资源管理，像抓好节能减排一样抓好节水工作。这是新中国水利事业继往开来的里程碑，开启了我国水利跨越式发展的新征程。2012年1月，国务院以3号文件发布了《国务院关于最严格水资源管理制度的意见》，2012年8月13日，水利部印发了《落实国务院关于最严格水资源管理制度的意见实施》，将落实最严格水资源管理制度细化了26项任务，明确了责任单位和完成时间节点。2013年初，国务院、水利部相继就最严格水资源管理制度考核制定了一系列办法、规定。
三、最严格水资源管理制度的主要内涵 实行最严格水资源管理制度，是应对我国严峻水资源形势、保障经济社会可持续发展的重大举措。是在我国经济社会发展环境矛盾日益突出的严峻形势下，在分析当前水资源管理工作新任务和新要求的基础上，按照科学发展观的要求，做出的具有战略意义的重大决策，具有里程碑意义，将作为一项基本国策长期执行。根本目的是为了全面提升我国水资源管理能力和水平，提高水资源利用效率和效益，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。
? ? 最严格水资源管理制度的主要内容是围绕水资源配置、节约和保护，建立四项制度，确立“三条红线”。
（一）四项制度 １.建立用水总量控制制度，严控总量、管住增量、优化存量。通过严格规划管理和水资源论证，严格控制流域和区域取用水总量，严格取水许可和水资源有偿使用，严格地下水管理和保护，强化水资源统一调度，切实保障水资源开发利用控制红线目标实现。
２.建立用水效率控制制度，全面加强节约用水管理，强化用水定额管理、加快推进节水技术改造，遏制用水浪费，推进节水型社会建设。
３.建立水功能区限制纳污制度，严格水功能区监督管理，加强饮用水水源地保护，推进水生态系统保护与修复，严格控制入河湖排污总量，改善水环境质量。
４.建立水资源管理责任与考核制度，健全水资源监控体系，完善水资源管理体制，完善水资源管理投入机制，健全政策法规和社会监督机制，推动最严格水资源管理制度落实实处。
（二）“三条红线” １.确立水资源开发利用控制红线──未来20年我国水资源开发利用的刚性约束。制定重要江河流域水量分配方案，建立流域和省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，明确各流域、各区域了下水开采总量控制指标。严格规划管理和水 ? ? 资源论证，严格实施取水许可和水资源有偿使用制度，资源统一调度等。开发利用控制红线指标主要是用水总量。
２.确立用水效率控制红线──实现2030年全国用水总量控制目标对用水效率的基本要求，坚决遏制用水浪费。制定区域、行业和用水产品的用水效率体系，改变粗放用水模式，加快推进节水型社会建设。建立国家水权制度，推进水价改革，建立健全有利于节约用水的体制和机制。强化节水监督管理，严格控制高耗水项目建设，全面实行建设项目节水设施“三同时”管理加快推进节水技术改造等。用水效率控制红线指标主发有万元工业增加值量和农业灌溉水有效利用系数。
３.确立水功能区限制纳污红线──实现入河污染物减排的基本目标，严格控制入河排污总量。基于水体纳污能力，提出入河湖限制排污总量，作为水污染防治和污染减排工作的依据。建立水功能区达标指标体系，严格水功能区监督管理，完善水功能区预警监督管理制度，加强饮用水水源保护，推进水生态系统的保护与修复等。水功能区限制纳污红线指标主要有江河湖泊水功能区达标率。
“红线”体现了可持续发展对水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污能力的要求。超越红线，就意味着一些地区水资源开发利用要突破水资源承载能力，会引发一系列水资源、水生态或水环境问题，影响到这些地区经济社会的可持续发展。“红线”体现了对水资源无序开发、过度开发和粗放利用的控制。对各流域和各行政区域水资源开发、对各行各业的用水效率、对各水功能区的限制排污总量，都要有明确的控制性指标和监控措施。
? ? “红线”体现着责任的落实。超过红线的就要追究责任，就要依法处罚。通过最严格水资源管理制度，对水资源进行合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。
与耕地保护只有一条“红线”相比，最最严格水资源管理制度确定“三条红线”，主要是针对我国水资源短缺、利用粗放、水污染严重、水生态环境恶化等复杂水问题，从水资源配置、节约、保护三大关键环节出发，对水资源开发利用全过程实施管控。“三条红线”涵盖了取水、用水、排水全过程，互为支撑、紧密关联，是不可分割的有机整体。
从管理层次上讲，用水总量控制重在水资源开发利用的源头管理，用水效率控制重在水资源开发利用的过程管理，限制纳污重在水资源开发利用的末端管理。任何一条红线的缺失，都无法有效控制水资源社会循环全过程，难以实现水资源的可持续利用。
四、最严格水资源管理制度的主要体现 （一）管理目标更加明晰。最严格水资源管理制度明确建立三条红线，就是根据全国用水总量、用水效率和水功能区达标的约束性指标，提出全省的指标，再将全省目标分解到各流域和市、县，使得水资源管理目标在各个管理层面明晰化、定量化。
? ? （二）制度体系更加严密。《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规奠定了水资源管理制度的框架。最严格水资源管理制度就是要在现有制度框架下，丰富、细化用水总量控制制度、取水许可制度和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、节约用水制度、水功能区管理制度等各项制度的具体内容和实施要求，提高各项制度的可操作性，形成严密、精细、系统、完善的管理制度体系，使得每一项水资源开发、利用、节约、保护和管理行为都有法可依、有章可循。
（三）管理措施更加严格。最严格水资源管理制度提出了比以往更为严厉的管理措施，例如：对取水总量已达到或超过控制指标的地区暂停审批建设项目新增取水；
对取水总量接近控制指标的地区，限制审批新增取水；
对超过用水计划及定额的单位，依法核减取用水量；
对达到一定取用水规模以上的用水户实行重点考核；
对新、改、扩建的建设项目，实行节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用；
实行用水产品用水效率标识管理；
对现状排污量超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水、限制审批入河排污口等。这些措施更为严格，更加具有可操作性。
（四）责任主体更加明确。《**省实施中华人民共和国水法办法》及其他相关法规都明确了水行政主管部门水资源管理的主要职责。在此基础上，最严格水资源管理制度进一步明确各级地方人民政府、用水户和全社会的责任。地方人民政府对本辖区水资源管理红线指标的落实负总责。用水户具有节约保护水资源的义务，并应依法 ? ? 接受水行政主管部门的监督检查。全社会要形成节约水、保护水、爱护水的社会风尚，并通过强化舆论监督，公开曝光浪费水、污染水的不良行为。
五、最严格水资源管理制度的主要措施 建立水资源管理三条红线，是对水资源配置、节约、保护工作的强化，在建立的过程中，要注重把握好六项原则，实现六大转变，做好八方面工作。
（一）六项原则 １.强化水资源社会管理与公共服务职能，切实保障饮水安全、经济发展用水安全和生态用水安全。
2.牢固树立人与自然和谐的理念，正确处理水资源开发利用与生态保护的关系。
3.把水资源管理的重心放在合理配置、全面节约和有效保护上，强化需水管理，建设节水防污型社会。
4.注重发挥水资源的综合功能和效益，统筹水资源与经济社会发展，协调好生活、生产和生态用水。
5.针对不同地区水资源条件、环境状况及经济发展阶段的差异，制定水资源分区管理的政策措施。
6.树立先进管理理念，创新管理方式方法，加强管理科技支撑，改进管理手段措施，逐步建立体制健全、机制合理、法制完备的水资源管理制度。
（二）六大转变 1.在管理信念上，加快从供水管理向需水管理转变。
? ? 2.在规划思路上，把水资源开发利用优先转变为节约保护优先。
3.在保护举措上，加快从事后治理向事前预防转变。
4.在开发方式上，加快从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变 5.在用水模式上，加快人粗放利用向高效利用转变。
6.在管理手段上，加快从注重行政管理向综合管理转变。
（三）八方面工作 1.以总量控制为核心，抓好水资源配置。进一步完善水资源规划体系，推进水权制度建设，做好水量分配和取水总量控制，强化水资源统一调度，切实加强水资源论证工作，实行严格的取用水管理，严格水资源费征收、使用和管理。
2.以提高用水效率和效益为中心，大力推进节水型社会建设。强化节水考核管理，加大节水技术研发推广力度，大力推进节水型社会建设试点工作，完善公众参与机制，引导和动员社会各界积极参与节水型社会建设。
3.以水功能区管理为载体，进一步加强水资源保护。加强饮用水水源地保护，强化水功能区监督管理，加强水生态系统保护与修复，切实加强地下水资源保护。
4.以流域水资源统一管理和区域水务一体化管理为方向，推进水资源管理体制改革。继续完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，进一步推进城乡水务一体化，实现 ? ? 对水资源全方位、全领域、全过程的统一管理。
5.以加强立法和执法监督为保障，规范水资源管理行为。加强水资源管理法规标准体系建设，强化监督管理，做到有法必依、执法必严和违法必究。
6.以国家推进资源性产品体格改革为契机，建立健全合理的水价形成机制。综合考虑各地区水资源状况、产业与终端用户承受能力，合理调整水资源费征收标准，扩大水资源费征收范围，稳步推进农业水价综合改革，合理调整非农供水水价。
7.以重大课题研究和技术研发为重点，夯实水资源管理科技支撑。围绕全球气候变化、经济社会发展、水资源可持续利用和生态系统保护，开展水资源重大专题研究。
8.以强化基础工作为抓手，提高水资源管理水平。定期开展水资源管理工作调查评价，为水资源管理决策提供科学依据。加快水资源监控体系建设，全面提高水资源监管能力。加强水资源统计及信息发布工作，及时向社会发布科学、准确和权威的水资源信息。
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