摘要:随着社会主义市场经济体制的确立和完善以及我国民主政治体制改革的深化,审计行政模式对独立性的损害愈发凸显出来。本文在深入剖析我国国家审计体制的基础上,评价了各种体制改革学说,并基于历史文化层面对我国国家审计体制改革提出了具体设想。
关键词:国家审计体制 独立性 民主政治体制 改革 历史文化
当前,国家审计已经成为民主政治体制的重要组成部分,大致分为四种模式,分别是立法模式、司法模式、行政模式和独立模式。在立法模式下,国家审计机关隶属于立法机关,直接对议会负责并向其报告工作;在司法模式下审计机关是国家司法体系的组成部分,拥有有限的司法权,对政府进行审计监督;在行政模式下,审计机关是政府的一个职能部门,对政府负责并向其报告工作;而独立模式则是指国家审计是独立于立法、司法和行政之外的一个垂直管理的监督体系。目前我国采取的是行政模式的国家审计体制。
■一、 我国国家审计体制现状分析
我国宪法规定:国务院设立审计机关,在国务院总理的领导下,对国务院各部门和地方各级政府财政收支进行审计,县级以上各级人民政府设置审计机关,地方各级审计机关对本机人民政府和上一级审计机关负责。从上述规定可以看出,审计署是我国的最高审计机关,其直接受国务院领导,而地方各级审计机关实际上是受本机关人民政府和上一级审计机关的双重领导,但上级审计机关的领导只是业务指导,行政领导权掌握在本级政府的手中。作为政府的一个职能部门,国家审计机关的经费是由本级财政审批和保证的。而审计机关的最高领导者由本级政府提名,经同级人民代表大会任免,副职领导者由本级政府直接任免。
独立性是审计的灵魂,国家审计是审计体系的重要组成,而目前我国实行的这种双重领导的审计体制严重损害了审计的独立性,主要体现在以下几方面:
(一)组织结构对独立性的影响
从审计机构的行政隶属关系可以看出,审计署是我国国家审计的最高机关,其在行政上隶属于国务院管辖,在国务院总理的领导下开展工作,而同时又要对国务院各部门的工作进行审计监督;同样,地方各级审计机关行政上隶属于同级人民政府,受其领导,而又要对其所辖区域内政府部门进行审计。
(二)人员任命对独立性的影响
我国审计署审计长由国务院总理提名,全国人大决定任免,审计署副审计长直接由国务院任免;地方各级审计机关的领导者任免也是同样的情况。由此造成了被任命者监督任命者的现实情况,这种人员任命体制必将造成审计机关的经济监督作用难以有效发挥。
(三)经费保障体制对独立性的影响
审计机关所需经费是由同级政府财政部门审批和保障的,而财政部门是审计机关审计的主要对象,这势必影响审计机关对其独立的监督审查,如果经费无法保障,将在很大程度上妨碍审计机关工作的开展。
(四) 审计结果报送制对独立性的影响
我国现行的审计结果报送制是先将审计结果向同级政府报告,政府审查通过之后再交人大审议,最后将审议后的结果公之于众。将对被审计者的审计结果向被审计者报告,这必将造成审计机关有问题不敢报告,即使报告也很难通过政府审查的局面,社会公众最终难以看到真正公正的审计报告,这严重影响了审计机关的信息报送功能,其独立性受到损害。
■二、 国家审计体制改革的具体观点
随着我国审计体制弊端的凸显,学者们对审计体制改革的研究日益深化,形成了许多观点,例如“立法观”、“垂直观”、“改良观”、“独立观”、“双轨制”等等。认真分析各种观点之后,笔者对我国国家审计体制改革形成了具体的设想:
(一)理论设想
国家审计的实质是国家审计机关接受纳税人的委托,对政府的财政收支、预算执行、工作效率等方面进行审查和监督,并最终向纳税人报告审计结果。在我国,全国人民代表大会是最高权力机关,拥有立法权,代表纳税人的利益,最高审计机关应当受其委托对政府工作进行审计监督,并只向全国人大负责和报告结果,审计长的提名和任免应由全国人大决定,其工作经费由人大予以审批和保证;地方各级审计机关对本级人民代表大会负责,行政和业务上均受上级审计机关领导,即上述改革观点中的“立法观”。 在这种模式下,审计机关隶属于立法部门即各级人民代表大会,对其负责并向其报告工作。首先保证了组织上的独立;领导者的任免由人民代表大会决定,解决了人员任命方面不独立的问题;在经费保障方面,也不再依赖政府拨付,而是由人大进行审批;其审计结果直接向人大汇报,不再经过被审计者即政府。从以上看,立法观是最为理想的国家审计模式。
(二)现实思考
理论上说,立法观能彻底解决我国现有模式下审计独立性缺失的问题,然而我国现在的民主政治体制改革尚处于初期,各方面还很不成熟,法律制度还不完善,在现在的条件下由行政模式立即改变为立法模式,并不具备充分的现实可行性。从历史的角度来看,我国的民主进程发展缓慢,而中华人民共和国建国只有短短六十多年,民主政治建设还处于初级阶段,并没有形成权力制衡的状况,我国的人大也并非如西方国家之议会拥有实权,其相对于强大的政府还显弱小,审计机关隶属人大反而会削弱其权威性。因此,我国要达到这一目标还需经历一个必要的过渡阶段。
■三、结束语
审计体制改革是一项涉及到国家政治、法律、经济、文化等各方面的浩大而复杂的工程,应着重注意将审计独立性的提高与保留现有审计体制的优势相结合,进行循序渐进的、适合我国国情的改革,在改革过程中严格遵循“谨慎、适应、渐进”的原则,待条件完善后,再进行最终的改革即实现向立法模式的转变。
参考文献:
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