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[对贯彻实施行政强制法若干问题的思考] 如何思考问题

时间:2019-02-11 来源:东星资源网 本文已影响 手机版

  行政强制法已于2011年6月30日经十一届全国人大常委会第二十一次会议通过,于2012年1月1日正式实施。行政强制法共分七章七十一条,包括总则、行政强制的种类和设定、行政强制措施实施程序、行政机关执行程序、申请人民法院强制执行、法律责任、附则。行政强制法是继行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法、立法法、行政许可法等之后又一部规范政府共同行为的重要法律,对于保障和监督行政机关严格依法行政,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法利益,具有重要意义[1]。法律的效力在于实施,行政强制法的颁布施行,涉及人大立法和监督的方方面面,对地方立法与中央立法保持法制统一,加强对行政强制法实施的监督检查,加强对人大及其常委会和地方政府规章以及其他规范性文件的备案审查,及时纠正违法设定行政强制的行为关系重大。为此,当前以及今后我们需要做好以下工作。
   一是认真学习、宣传好行政强制法。行政强制法确立了行政强制的五项基本原则,规定了行政强制设定权制度、行政强制措施实施程序制度、行政机关强制执行程序制度、申请人民法院强制执行制度、实施行政强制的法律责任制度。这些原则和制度是对行政强制实践的科学总结[2],有许多规定对现行行政强制制度作了重大调整和改革。各级人大机关工作人员都应当认真学习行政强制法,不仅要深刻领会它的法律精神实质,也要准确把握法律的具体规定[3]。要加强对人大机关工作人员特别是立法和从事规范性文件备案审查工作的同志的培训,把行政强制法列为业务工作的重要课程,使培训人员做到条文熟悉,规定清楚。要加大对行政强制法的宣传力度,通过各种宣传舆论渠道,采取通俗易懂的形式,向人民群众广泛深入地宣传行政强制法,使它为广大人民群众所掌握[4],成为人民群众维护自身合法权益、监督行政机关依法履行职责的有力法律武器。
   二是认真执行好有关行政强制设定的规定,加强对行政强制法实施的监督检查。行政强制法对谁有权设定行政强制、可以设定哪些行政强制、怎样设定行政强制作了严格规范。在具体工作中,人大特别是直接从事立法工作的同志要恪守立法权限,遵守法定程序。在起草法规、规章草案时,要认真对照行政强制法和有关上位法的规定,保证提请审议的草案中有关行政强制的规定与行政强制法保持一致[5]。在起草地方性法规拟设定行政强制的,要认真调查研究,通过采取听证会、论证会、向社会公布法规和规章草案等形式广泛听取意见,对设定的必要性进行专门论证,对可能带来的影响进行深入分析或评估,确有必要设定的才能写入草案,并向制定机关专门说明设定的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。未经听取意见,未就设定必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见情况作出说明的,不能提请制定机关审议[6]。同时,地方各级人大常委会要把对行政强制法实施情况的检查列入监督重点,运用听取和审议专项工作报告、执法检查等形式,加强对行政强制法实施的监督检查。各级人民政府要建立健全监督制度,及时发现和纠正违法实施行政强制的行为,对应当追究法律责任的,要依法追究有关责任人员的法律责任。各级人大常委会和各级人民政府法制机构要加大规范性文件备案审查的力度,将有关行政强制的规定作为备案审查的重点,对地方政府规章及其规范性文件中存在的违法设定行政强制措施或者行政强制执行,扩大法律、法规规定的行政强制措施的对象、条件、种类,行政强制措施实施程序或者行政强制执行程序违法等问题,要及时发现和予以纠正[7]。
   三是坚持好法制统一原则,开展好地方性法规和规章以及其他规范性文件实体性规定专项清理工作。根据一切法律、行政法规、地方性法规包括规章和其他规范性文件都不得同国家宪法与法律相抵触的国家法制统一原则,地方有立法权的人大及其常委会要按照全国人大常委会法工委印发《关于做好地方性法规中有关行政强制规定清理工作的通知》和规章以及其他规范性文件的权限,认真做好地方性法规和规章以及其他规范性文件的清理工作。行政强制法规定:行政强制措施由法律设定;尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施;尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物的行政强制措施;法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的,行政法规、地方性法规和规章以及其他规范性文件不得作出扩大规定;法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规和规章以及其他规范性文件不得设定行政强制措施,但法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施;法律、法规以外的其他规范性文件一律不得设定行政强制措施;行政强制执行由法律设定[8]。根据行政强制法的这些规定,对不符合行政强制法规定的法规、规章和规范性文件都应当进行清理,该修改的修改,该废止的予以废止。对规章和规范性文件设定的行政强制,确需保留的,应当考虑依法上升到法律、法规层面[9]。对此,地方人大常委会应当建立法规和规章以及其他规范性文件专项清理工作机构,按照“谁制定、谁清理”的原则,确定任务分工和清理范围等有关事宜,做到分类划片,责任到人。清理工作人员应当认真学习行政强制法以及有关上位法,熟悉清理范围和内容,搜集有关资料,逐件进行梳理,特别是对其中的法律责任条款逐条分析,找出存在问题,并汇总讨论,形成处理意见。专项清理的重点是创制性的地方性法规。清理的主要内容应该是关于地方性法规和规章以及其他规范性文件的设定权;认真梳理、分析地方性法规和规章以及其他规范性文件的设定权是否设立了查封、扣押以及其他行政强制措施;认真梳理、分析地方性法规和规章以及其他规范性文件的设定权在对法律作具体规定时,是否扩大了行政强制的对象、条件、种类;认真梳理、分析法律中没有设定行政强制措施的[10],地方性法规和规章以及其他规范性文件的设定权在作具体规定时,是否设定了行政强制措施;认真梳理、分析地方性法规和规章以及其他规范性文件的设定权是否设定了加处滞纳金,代履行以外的行政强制执行等。对与行政强制法规定不相符的内容都要坚决纠正。
   四是开展好地方性法规和规章以及其他规范性文件程序性规定专项清理工作。程序是实体的保证。地方人大应当认真梳理、分析地方性法规和规章以及其他规范性文件的设定权规定的行政强制措施程序和行政强制执行程序是否与行政强制法的规定相一致[11]。清理工作机构应当对查找出来的问题和提出的处理意见在沟通协商、充分研究论证的基础上,结合立法和规章以及其他规范性文件备案审查工作计划,提出专项清理意见,拟定法规和规章以及其他规范性文件备案审查专项清理意见,及时向人大常委会主任会议报告。
   五是依法清理法规和规章以及其他规范性文件规定的行政强制实施主体。根据行政强制法的规定:行政强制措施由法律、法规规定的行政机关实施,不得委托;行政强制执行由具有行政强制执行权的行政机关实施或者由行政机关申请人民法院强制执行;法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内以自己的名义实施行政强制;行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施;行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施[12]。据此,要认真梳理、分析地方性法规和规章以及其他规范性文件是否授权行政机关以外的组织或者个人实施行政强制措施;是否委托其他机关、组织或者个人实施行政强制措施;是否授权行政机关实施行政强制执行等。对不符合行政强制法规定,行政机关没有法定依据实施行政强制、行政机关内设机构以自己的名义实施行政强制,非行政机关未经法律、行政法规授权行使行政强制权、违法委托实施行政强制权的,应当清理并纠正;强制主体应当清理并纠正;行政强制措施权依法由行使相对集中处罚权的行政机关行使后,原有行政机关如再实施行政强制措施的,应当清理并纠正,防止出现不同行政机关重复实施行政强制的现象[13];对不具备资格的执法人员要清理并纠正。
   六是做好对规章和其他规范性文件备案审查工作。根据行政强制法关于法律、法规以外的其他规范性文件一律不得设定行政强制措施;行政强制执行由法律设定的规定,对规章和规范性文件在实体规定、程序规定、实施主体上与行政强制法不一致的地方[14],人大要在做好清理工作的基础上,通过被动审查和主动审查的形式,对规章和其他规范性文件中是否存在违犯行政强制性的内容进行认真审查,用切实有效手段及时发现规章及其他规范性文件违法设立行政强制规定的问题,对“越权、不一致和相抵触”等违法设定或规定行政强制的,要依法作出处理。
   注释:
   [1][4][5[6[7][9][12][13]《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政强制法〉的通知》,载《辽宁省人民政府公报》2011年9月23日。
   [2]陈菲:《国务院法制办要求严格规范全面正确实施行政强制法》,载《政府法制 》2011年12月1日。
   [3]李适时:《在学习贯彻行政强制法会议上的讲话》2011年11月17日。
   [8][14]《中华人民共和国行政强制法》,载《宁夏回族自治区人民政府公报 》2011年7月15日。
   [10]相子:《把握核心要义 依法行使权力》,载《中国国土资源报》2011年9月14日。
   [11]袁曙宏:《我国〈行政强制法〉的法律地位、价值取向和制度逻辑》,载《中国法学》2011年第8期。
   (作者系甘肃省人大常委会法工委备案审查处处长)

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