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美国存款保险制度_美国存款保险制度及其对我国的借鉴

时间:2019-03-09 来源:东星资源网 本文已影响 手机版

  [摘要] 存款保险制度被称为金融安全网的三大基本要素之一。本文通过对存款保险制度的产生、发展特别是对美国存款保险制度的分析,提出了在我国建立存款保险制度的必要性及制度设计,以期对我国存款保险制度的建立尽绵薄之力。
  [关键词] 存款保险制度 美国 必要性 制度设计
  
  存款保险制度,即存款保护制度,是指为了维护存款人的利益,基于自愿或强制要求,符合条件的存款式金融机构(主要是商业银行)在其经营活动中除缴足法定准备金,留足备付金外,还需要向存款保险机构缴纳一定比例的存款保险金,作为存款保险的支付保证基金,存款保险机构对其吸收的合格存款给予保险,当成员机构面临危机或倒闭破产时,保险机构向其提供流动性支持,或代替破产机构在一定限度内对社会公众存款进行支付的制度。
  存款保险制度同金融监管当局的审慎监管,以及中央银行最后贷款人功能被称为金融安全网的三大基本要素。几乎在所有国家,金融安全网被认为是金融基础结构的一个不可分割的组成部分,而且对于增强体系的信心,促进金融系统的稳定是十分必要的。存款保险制度在这个金融安全网中起着重要的作用,它可以防止个别银行的危机扩散到其他银行从而引起银行恐慌和金融危机,另外,它在保护存款人利益,维护公众对银行体系的信心方面也有着独特的功能。因此,从1933年美国正式确立这一制度之后,世界其他各国也以美国为蓝本,结合各自社会政治、经济、文化等具体情况,逐步的建立存款保险制度。
  我国尚未建立存款保险制度,但关于该制度的讨论近些年来一直在进行,央行高层多次在公开场合表示要逐步建立全国统一的存款保险体系。2005年9月,央行还在大连举办了“存款保险国际论坛”,请来了美、加、日等十几个国家的存款保险机构、中央银行和台湾及香港地区存款保险机构的负责人,该论坛的目的是为中国存款保险制度出谋划策。目前《存款保险条例》已列入国务院立法计划,中国人民银行会同财政部、银监会、国务院法制办、发改委成立的《存款保险条例》起草工作小组,正在抓紧进行存款保险制度的论证和设计工作。
  
  一、存款保险制度的产生与发展
  
  存款保险制度的雏形可以追溯到19世纪初,当时中国的票号钱庄就已有同业间互助性的安全基金制度。1829年,美国纽约州的“纽约安全基金制度”通过有关各方以缴纳股金的方式聚集一笔安全基金,以应对可能出现的银行倒闭,从而保护存款人的利益,其他各州也相继采取这一制度,但是这种基金的规模太小,到20世纪初归于失败。存款保险制度的真正发展是在20世纪30年代经济和金融大危机之中,当时美国银行业受到了沉重的打击,濒临瘫痪,在这种情况下,美国国会于1933年通过了《格拉斯―斯蒂格尔法》(Glass―Steagall Act),根据该法案第八项的规定,成立了联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC),这标志着美国银行存款保险制度的正式建立。20世纪60年代后,许多国家先后参照美国的制度模式,建立起具有各自特色的存款保险制度。目前,全世界已经有70多个国家建立存款保险制度。可以说,建立存款保险制度已成为目前各国金融制度发展的一个重要特征。
  
  二、美国的存款保险制度
  
  存款保险制度对保护存款人的利益,完善金融公共安全网,维护金融体系的稳定,促进银行间的公平竞争,稳定货币供应量,加强金融管理等方面起着很大作用。美国是所有施行存款保险制度的国家中建立最早也是运行机制最为完善的国家,其他国家的存款保险制度大都受到了美国的影响,因此,探讨美国的存款保险制度对我国来说有着重要的意义。
  美国从1933年通过了《1933年银行法》即《格拉斯―斯蒂格尔法》(Glass―Steagall Act)正式确立了存款保险制度,该法与1935年的《联邦存款保险法》一起有效的抑制了银行间的恶性竞争,从外部加强了对银行的管制,但同时也带来了一些负面影响。在此之后美国监管开始松动,到了80年代,美国的银行开始出现破产高峰,使得FDIC耗费了大量的资金,为了防范金融危机,1991年美国国会通过了《联邦存款保险公司改进法》(The Federal Deposit Insurance Cororation Improvement Act),该法实行了风险差别费率、赋予FDIC“迅速采取纠正行动”的权利、还改革了赔偿方法。《2002年联邦存款保险改革法》和《2002年存款保险安全和公平法》又进一步的为美国的金融监管体制奠定了坚实的基础,更有利于维护银行体系的安全和稳健。
  1.美国的存款保险机构
  美国存款保险机构除了根据《1933年银行法》设置的联邦存款保险公司(FDIC)之外,还有根据1933年《国民住房放款法》成立的联邦储蓄信贷保险公司(FSLIC),专门为储蓄信贷协会提供保险,20世纪80年代,储蓄信贷协会的普遍困境最终导致了联邦储蓄信贷保险公司(FSLIC)资不抵债,1987年被联邦存款保险公司(FDIC)接管。此外,1970年美国成立全国信用合作社保险基金,为信用合作社提供存款担保,与FDIC一起构成美国存款保险体系。
  FDIC是一家独立的联邦机构。它的董事会由总统任命的五个董事组成,任期每届六年,任命需得到参议院的同意。它的成员之一是通货监理官总长,另一位是储蓄监管办公室的董事。剩下的3名成员中有1名是由总统任命的主席,任期为5年。FDIC对所保险的银行负有管理和监督职责。为了避免和审计局、美联储的职责重合,它的注意力主要集中在州立受保银行,这些银行不是联储系统成员。
  2.参保机构的范围和条件
  美国存款保险采取自愿与强制结合的方式,FDIC除了向本国商业银行、储蓄银行、储蓄贷款协会及其他从事存款业务的金融机构提供存款保险服务外,还向外国银行在美国的分支机构提供存款保险服务。一家银行提出申请后,FDIC对其进行综合考察,决定是否接纳其为成员银行。考察主要在以下方面:(1)银行的历史与现状;(2)银行资本结构与充足程度;(3)未来盈利前景;(4)管理方面的特色;(5)银行为社会服务的必要性及质量;(6)银行执行存款保险法的态度。
  3.保险对象和投保方式
  美国联邦存款保险公司(FDIC)的保险对象实行的是属地原则,FDIC除了向本国的商业银行及其他从事存款业务的金融机构提供存款保险服务之外,还向外国银行在美国的分支机构提供存款保险服务。在投保方式上,美国存款保险制度实行的是强制与自愿投保相结合的方式。
  4.最高赔偿额和保险费率
  美国保险存款赔付最高数额,1934年规定的每个银行账户最高赔偿标准为2500美元,1980年赔偿限额提高到10万美元。假如某存款人在一家银行开有几个账户,甚至用不同名字开设数个账户,联邦存款保险公司在计算保险赔偿时必须将同一存款人的所有存款余额相加,即该存款人的存款额相加之后的保险总额不超过10万美元。
  美国建立存款保险制度之初,实行的是同一的保险费率,保险费用和风险并没有挂钩,这种做法因为诱发了道德风险而受到批判。1991年美国的《FDIC改进法案》(the FDIC Improvement ACT,FDICIA)对存款保险进行了重大的改革,其中之一就是要求联邦存款保险公司(FDIC)在不晚于1994年1月1日之前转变到以风险为基础的保险费用体系。FDIC在1993年1月1日推行了这种保险费用。费率定价根据FDICIA制定的CAMEL评级即骆驼等级制基础来确定,CAMEL评级是对银行的资本充足度、支持指令、管理、盈利和流动性(capital adequacy, asset quality, management, earnings, liquidity)的评级,每一方面的评级又分为五等,1代表着最高评价,5意味着不良运转。
  5.FDIC对问题银行处理的四种方式
  (1)存款清算(deposit payoff),FDIC可以关闭并清算问题银行,存款者在法定最大限度内被保险的存款可以得到全额偿付,超过这一数量的存款按照银行资产变卖后的剩余量按比例支付。(2)购买并承担(purchase and assumption或P&A),FDIC帮助另一家现存的或新的被保险的银行兼并问题银行。通过拍卖,FDIC将倒闭的银行的资产出售给出价最高的竞价者,赢了的银行购买部分或全部倒闭银行的资产,并承担这家银行被保险的或更多的存款负债。(3)存款转移(deposit transfer),如果认为倒闭银行的优良资产相对于它的存款较小或者如果有关这家银行的潜在价值的不确定性很大,FDIC也许会将被保险的存款转移到另一家附近的银行。它也许会给接受银行提供等量现金并将倒闭银行的资产出售,或者将倒闭银行的优良资产转移到接受行。用收益对未被保险的存款进行支付是按比例进行的。(4)公开的银行帮助(open bank assistance或者OBA),如果这家银行的服务对该社区很重要,FDIC会直接对这家有倒闭威胁的银行提供帮助,或组织一个暂时性的过度银行(bridge bank)。它也许会对这家银行贷款,购买这家银行的股份,甚至会提供暂时性管理。
  
  三、建立我国存款保险制度的必要性和制度设计
  
  1.建立我国存款保险制度的必要性
  中国加入WTO之后,要逐步开放金融市场,根据世界贸易组织协议,2006年底外资银行将获准在中国金融市场上经营人民币零售业务,地域和客户限制将取消,我国银行业将全方位的开放。外资银行的进入将大大增强中国金融市场的竞争,建立中国存款保险法律制度是促进中国金融业与国际接轨、扩大金融业对外开放的需要。
  基于WTO规则达成的中美双边协议,中国承诺银行业对外开放的主要内容是:逐步取消对外资银行的限制,使外资银行获得充分的市场准入,包括:(1)正式加入时,取消外资银行办理外汇业务的地域和客户限制,外资银行可以对中资企业和中国居民开办外汇业务;(2)逐步取消外资银行经营人民币业务的地域限制,在加入后5年内,取消所有地域限制;(3)逐步取消人民币业务客户对象限制,在加入后2年内,允许外资银行向中国企业办理人民币业务,在加入后5年内,允许外资银行向所有中国客户提供服务;(4)加入时,允许已获准经营人民币业务的外资银行,经过审批可向其他已开放人民币业务的地区的客户办理人民币业务;(5)发放经营许可证坚持审慎原则,加入后5年内,取消所有现存的对外资银行所有权、经营和设立形式,包括对分支机构和许可证发放进行限制的非审慎性措施;(6)在汽车消费信贷方面,允许设立外资非银行金融机构提供消费信贷业务,并可享受中资同类金融机构的同等待遇;外资银行在加入后5年内向中国居民个人提供汽车信贷业务。因此,随着外资银行的进入,银行业竞争的加剧,中国市场上的金融机构也必将会面临着破产的威胁,所以,建立存款保险法律制度对于保护存款者的利益,维护金融系统的安全和稳定在这种大环境下就显现的尤为必要。
  2.构建我国存款保险制度的制度设计
  虽然存款保险具有许多优点,但是,设计不好的存款保险制度却会加大发生银行危机的可能性,美国上世纪80年代大量储贷协会的倒闭就是最好的例证。借鉴美国成熟的经验,按照公平与效率统一的规则,建立有效的存款保险制度,需要在法律制度、组织架构、融资机制、覆盖范围、监管协调等方面做好准备,主要包括:
  第一,制定完备的存款保险法律制度。建立存款保险制度往往是一项争议较大且需要权衡有关方面利益的改革,只有通过制定相关法律,在法律中确立有关方面的利益,才能有效约束有关方面的行为。这几乎是国际通行的做法。事实上,制定存款保险法律的过程,也能让社会公众对存款保险制度有充分的了解和认识,以创造存款保险必要的社会氛围。
  第二,明确存款保险机构的性质。不同国家存款保险机构的性质不尽相同,大多数存款保险机构是政府机构或半政府机构,但是,存款保险机构出现市场化趋势。不仅瑞士、德国、阿根廷、巴西等采取私有化的存款保险机构,而且一些起初采取公有化存款保险机构的国家,逐步实行存款保险的私有化。其主要目的在于,防范存款保险机构可能提供广泛的担保,防范道德风险。
  第三,设计合理的融资来源。采用事前安排的方式,在存款保险基金的资金来源除保费收入外,国家财政可先对建立的存款保险机构投入一定数额的资本金。当资金出现困难时,可向财政部、中央银行申请批准特别融资。或者像投保银行收取保费,或者由存款保险机构在资本市场上发行债券获得融资,主要有机构投资者认购,再由中央银行购买。
  第四,实行强制性存款保险。如果对存款保险采取强制性准入办法,就有助于形成一致性动机,防止发生逆向选择问题。大多数国家都对所有吸收存款的金融机构实行强制性保险,主要目的在于防止逆向选择,否则,即会导致文件爱女银行退出存款保险体系,而让脆弱的银行留在存款保险体系内部。
  建立中国的存款保险制度,应对国有商业银行、股份制银行、城市商业银行、农村信用社实行强制性存款保险。如果采取自愿保险,便会使稳健银行排除在存款保险体系之外,只有那些脆弱银行留在存款保险制度以内,而且,这些留在存款保险体制内的银行机构需要支付更高的保险费率。
  第五,费率缴纳。在我国,由于各银行之间风险程度、经营管理水平、资产规模和资产质量有较大的区别,因此应当采取差别费率促使高风险银行自我降低风险以降低保险成本,从而更好地发挥存款保险制度的激励机制。
  第六,保险限额。确定赔偿的最高限额和一个赔偿比例,在最高限额内,给予全额赔偿,超过的部分按递减比例赔偿。最高限额与赔偿比例应该与一国的经济发展程度和水平相对应做到适时调整。否则难以发挥有效存款保险制度的功效。例如美国在1980年不恰当的将赔付标准由4万美元提高到10万美元,相当于当时美国人均GDP的9倍,成为80年代末联邦储备协会存款保险公司破产的原因之一。在国际上,目前确定赔付上限有两种方式。一种是按人均GDP的倍数来确定,国际货币基金组织建议各成员国在设计存款保险制度时,将赔付标准设定为人均GDP的2倍左右。另一个在国际上比较认同的赔付标准是使90%的存款人得到全额的赔付,这部分人的存款大约占全部投保存款的40%左右。如果参照国际上的赔付上限标准即人均GDP的平均的3倍左右来计算,我国的赔付上限应在2万~3万元人民币之间。但考虑到我国居民的高储蓄率且居民 金融资产以银行存款为绝对主导的现状,按上述比例确定的赔付上限显得偏低,保护的面上显得不够广。因此,第二种方式比较合适。
  第七,存款保险机构的保险对象。实行存款保险制度的国家和地区,大多实行属地原则确定投保机构。我国投保的金融机构范围应当包括所有吸收存款的金融机构。具体来说,应该包括国有独资商业银行和其他股份制商业银行、城市及农村信用合作社、在我国境内经营人民币业务的外资银行与中外合资银行。这些机构必须无条件投保,即所有在境内开展吸收居民储蓄存款业务的金融机构,都必须加入存款保险体系。
  对于将外资银行纳入存款保险系统,是因为中国加入WTO后,外资银行经营人民币业务的开展使其融入国内金融风险传导机制。但对外国银行分行不纳入存款保险对象,这是由于外国银行分行的风险具有较大的不可控性,受总行影响大,为维护国内存款保险机构的稳定性,不宜将外国银行分行作为投保人。
  对于我国存款保险在参加保险的币种选择上,应明确只保人民币存款,因为本币存款是我国银行开办的主要存款种类,在数量上占主导地位,只要对本币存款承保,就可以增强存款人对金融体系的信心,并且,中国存款保险制度尚处于起步阶段,承保业务不宜太复杂;还应该明确本币存款中,只承保居民个人储蓄存款,不承保财政性存款、企业存款、同业存款等其他各类存款。因为在通常情况下,较大的存款者特别是公司存款者,有能力监督和判断银行的经营状况,从而可以事先采取措施,避免由于银行经营不善可能造成的损失,居民等较小的存款者则没有此种能力。况且,居民储蓄存款代表着大多数存款者的利益,对其进行有效保护就能减轻倒闭机构的压力,为银行清理及重建提供条件,从而间接保护了所有的存款者。
  
  注:“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文”

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