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欧美金融监管改革是政府监管的回归与超越_金融监管与被监管

时间:2019-02-09 来源:东星资源网 本文已影响 手机版

  摘要:国际金融危机暴露出以市场约束为主的放任监管理念的不足,欧美国家先后进行了金融监管的制度性变革,实现了政府监管的回归与超越,强调政府机构在金融监管中的主导作用,实施全方位监控。比较和分析欧美金融监管改革的实践,有利于更好地把握我国金融监管改革和发展中出现的问题。在发展金融市场的过程中,需要更新金融监管理念、健全和完善监管制度、提高监管有效性,通过促进竞争来提高金融市场效率,达到降低风险的目的。
  关键词:金融监管改革;政府监管;国际趋同
  中图分类号:F831.5 文献标识码:A
  文章编号:1007-7685(2012)02-0117-04
  国际金融危机后,英美等发达国家全面反思政府与市场的关系,从放松监管向强化监管转变。表面上看,似乎是从机构监管与市场约束的“放任型”监管重新退回到强调政府监管,但又与之不同,表现为政府监管的回归与超越。这些新的理念和措施对其他国家和地区的金融改革将起到示范作用。我国的金融市场和金融监管正处于发展的关键阶段,比较和分析欧美金融监管变革实践,有利于我国金融监管的改革和发展。
  一、欧美金融监管改革的比较
  (一)欧盟泛欧金融监管改革的内容与不足
  1.超越国家界限的泛欧金融监管改革。欧洲议会通过的金融监管新法案,是欧洲金融监管体系前所未有的重大改革。新法案通过设立新机构的方式,分别从宏、微观两个层面实现对金融市场的监管。建立泛欧金融监管体系的目的,在于力图改变金融危机来临时各成员国各自为政的局面、提高欧盟整体的监管水平和效率。通过建立起全球首个带有超越国家界限的金融监管体系,提升欧盟金融业的整体竞争力。
  欧盟新设立了欧洲系统风险委员会和三大欧洲监管局。其中,负责宏观层面监管的是欧洲系统风险委员会,对整个欧盟金融体系进行审慎监管,主要负责识别、评估和监控可能出现的各种威胁金融稳定的系统性风险,在出现重大风险之前及时发出预警并在必要情况下向欧盟提出政策建议。为避免此前出现的各成员国步调不一致的情况发生,同时确保这一职责能够切实履行并产生实际效果,欧洲系统风险委员会的首要任务就是制定一整套适用于欧盟所以成员国的统一衡量标准;同时,突破国家界限对跨国经营的各金融机构的风险进行统一评估,以便确定各自的风险类别实施监管。负责微观层面监管的则是三大欧洲监管局,即欧洲银行管理局、欧洲证券和市场管理局、欧洲保险和职业年金管理局,分别负责对银行业、证券市场和保险业实施监管。新设立的监管局被赋予超越成员国监管机构的权力,直接监管各成员国相应的金融机构。欧洲监管局的主要职能有:收集微观审慎监管信息,确保欧盟金融法规得以遵守,同时协调成员国在监管领域的分歧和争议以保持金融监管一致;对于监管出现问题或缺乏足够审慎经营的金融机构,必要时可以不经过成员国监管机构做出监管决定;加强各成员国金融监管机构的沟通与协调,使各成员国能够形成合力,抵御跨国境的、影响范围较大的金融风险。此外,新的监管局还有权对特定的金融交易实体、金融产品和裸卖空等金融交易行为展开调查,以评估它们给金融市场带来的风险。欧洲监管局同样也获得授权对信用评级机构等国际性经营实体进行监管。
  2.金融监管一体化进程中的不足。尽管欧盟在一体化进程中取得了巨大成功,分步骤实现了生产要素的自由流动。但金融市场和监管却一直没有实质性的进展。金融危机的最大教训就是欧盟各成员国在金融监管方面,缺乏统一的宏观监管手段,不能形成整体监管合力,难以应对欧盟市场范围内的金融风险。为解决这一问题,泛欧金融监管改革通过新设监管局的方式,并授予其超越成员国的权力,以保证各成员国监管规则协调一致和统一执行欧盟规定。此次改革的最大成就就是设立了超越国家界限的泛欧监管机构,从形式上实现了监管的统一,以控制系统性风险。但却对权力的行使做出了限制规定。即只有在以下情况下才拥有超越成员国监管机构的权力:一是成员国的监管机构违反欧盟法规,二是两个或两个以上的成员国监管机构出现分歧,三是成员国提出实施紧急状态。因此,对金融机构的日常监管仍然主要依靠各成员国的监管机构。一旦出现紧急情况危及成员国自身利益时,极容易再现各自为政的局面。所以,仅仅是形式上的统一机构很难从根本上解决欧盟与各成员国在制度和实施中的脱节问题。
  金融危机充分暴露了欧盟内部各自为政的金融监管体系存在的问题,教训直接而又深刻。泛欧金融监管改革注重微观与宏观的信息交流和行动协调,必要时直接发布指令或采取措施,完成了从各自为政到形式上的统一,走出了重要的一步,总体上看,对提高欧盟金融业的整体竞争力将有所帮助,也有助于欧盟在未来的全球金融监管体系中掌握主动。
  (二)美国金融监管改革新法案的特点及不足
  1.美国的金融监管改革以控制系统性风险为目标,重点整顿商业银行。国际金融危机之前,美国一直标榜金融市场的自由和创新,此次国际金融危机迫使美国不得不调整危机治理和金融监管的思路:从2008年3月开始的《现代金融监管构架改革蓝图》,到2009年3月《金融监管改革框架》,再到20lO年的《多德――弗兰克法案》,三份金融监管改革方案的核心是注重提升美国政府的权威、注重扩大美联储的职能、控制金融资本的过度投机、监控衍生品交易、注重保护投资者利益。此次美国金融监管改革的特点是:
  首先,实现监管权力的再分配。美国实行的是“双层多头”金融监管,造成各项监管措施的实际效果千差万别,大大削弱了监管的有效性。此次改革通过新设机构和权力分享的方式,对监管机构进行大刀阔斧的改革,实现监管权力再分配。表面上看来,似乎削弱了美联储的独立性,但却大大增强其权力,成为超级监管者;为保证货币政策的顺利实施,把储蓄机构监理局和货币监理署进行合并,成为银行业的主要监管机构;同时,为增强对金融衍生品的监管,扩大了美国证券交易委员会的监管机构和产品范围。
  其次,全面监管与集中协调监管。除继续关注大型金融机构的日常经营外,特别强调对系统性风险的防范和对交叉业务的协调监管。在全覆盖理念下,扩大监管范围,几乎包括所有金融领域。力图实现对整个金融市场的全面监管,以判断和确认企业和市场在运行中出现的风险,维护金融稳定。为了弥补分业监管和双层多头监管体系的不足,改变过去分业分散监管,转向统一集中监管;通过成立金融稳定理事会,弥补“监管真空”、方便政策协调和解决争端纠纷。
  最后,为加强消费保护,把美联储在消费者金融方面的监管权力转移至新设立的消费者保护机构。消费者将受到更全面的监管保护,加强日常消费的监管和安全检查措施,诸如住房按揭和信用卡贷款中的欺诈行为将受到严厉惩罚。
  2.美国金融监管改革新法案的不足。美国政府力图在市场和监管中寻求动态平衡,以适应 不断变化的市场发展对监管提出的要求。首先,此次新法案改革内容广泛,却存在诸多妥协,使新法案并未达到最初的预期效果。如,加强了对具有系统重要性金融机构的监管,却忽略了系统性的宏观审慎监管;强调了对市场创新的管制,却没有考虑市场竞争对金融监管带来的挑战和压力;对问题金融机构的“事后处置”非常严厉,但对危机发生前的“事前防范”却显得非常薄弱,这意味着新法案对引发金融监管失效的监管基础和原则问题仍然认识不足。一些导致危机的根本性问题并未得到预期的重视。其次,监管机构设置存在冲突。新法案对监管权力和机构进行了调整,但监管多头与重叠的问题仍未得到有效抑制。不同的联邦与各州层级监管机构仍然并存,依然无法回避监管体系庞杂而分散的问题,不同监管机构间的协调将面临进一步的挑战。各监管机构必须与其他职能机构加强沟通和协作,提高监管透明度,减少信息不对称。如,新法案加强和放大了美联储的职能,使之成为“超级监管人”,却没有明确与其他机构的相互关系和协作机制。金融监管改革的一个核心内容是赋予政府监管人监管系统风险的权力,但美联储却拥有对金融业的实质性行政权力。再次,相关配套实施制度不完善。新法案内容详尽,涉及金融业的各项业务,力图覆盖金融领域的各个角落。但法案对相关制度实施的具体内容涉及不多,可操作性不强,需要在后续补充更多的实施细则。再加上联邦和各州并存的“二元”监管体系,既分散又复杂。因此,改善监管协调性和有效性将是此次监管改革的重点所在。
  本轮金融危机充分暴露了混业经营的高风险问题,因而加强银行监管成为欧美金融监管改革的共同目标。共同之处在于:首先,扩大监管范围,实行全方位监管,在“全覆盖”理念下,把所有金融机构均纳入监管范围,力争消灭监管真空。其次,强调了监管协调与合作,避免监管重叠,着力提高监管效率和有效性。再次,强调监管合作的必要性和紧迫性,确立了国际金融监管框架,明确了跨境监管的机制与方法。但由于银行业在美国和欧洲的金融体系的作用有所不同,使欧美的金融监管改革在制定银行业监管政策方面存在不同之处。一是欧盟侧重框架建设,美国侧重具体操作;二是欧盟侧重监管协作,美国突出美联储的特殊作用;三是美国明确了消费者和投资者保护机制,而欧盟态度模糊。
  二、欧美经验对中国的借鉴
  欧美国家由放任的金融监管向强调政府机构作用的回归表明,设计金融监管体系时应重视市场机制,但也不能完全放弃监管部门的作用。这对于处于改革和发展关键阶段的中国金融市场和金融监管来说尤为重要。
  (一)欧盟经验――宏微观双管齐下
  从此次改革的法案来看,欧盟从宏观和微观两个层面人手。新法案提出的泛欧金融监管体系突破欧盟成员国的领土界限,并拥有空前的监管权限。作为覆盖欧盟银行业、保险业和金融市场的超级监管者,尽管初期权力有限,但欧盟会随着金融改革计划的展开,而赋予其更多权力。
  重视宏观审慎监管不是忽略微观审慎监管,而是要求在微观审慎监管的基础上,具有宏观审慎的视野。或者说,新的金融监管应注重宏观与微观审慎监管的平衡。与欧盟不同的是,我国金融业一直受到较为严格的宏观审慎监管。为了适应新的国际监管变化,我国也应关注国际上宏观审慎监管理论和实践的最新成果,探索建立符合我国市场环境的宏观审慎监管体系,确保宏观审慎监管的及时有效。同时,完善微观监管工具,加强系统重要性金融机构的监管,维护金融体系的稳定。
  (二)关国模式――全面覆盖与集中监管
  美国在本轮金融监管改革中提出了许多新的做法,如提高银行资本金标准、监管对冲基金等内容,为其他国家的金融监管改革树立了新的标尺,对世界金融监管发展和金融格局都将产生重要影响。首先,新法案在监管方式上实现了分散监管向集中监管的转变,以减少监管重叠和错位,提高监管效率,降低金融市场的系统性风险。同时,监管范围也扩大至整个金融市场,力图消除监管真空,而不再仅仅关注那些大型金融机构。其次,为了扩大监管覆盖面和保障监管效果,加强监管机构间的合作,建立良好的协调机制。美国众多监管机构的并存造成信息交流不畅,影响了协调与合作。因此,本轮金融监管改革的重要原则就是明确责任、加强监管。但全覆盖监管的一个前提就是必须细化金融领域的分业经营,对监管者提出更高要求,而且可能带来更多的监管冲突。因此,必须强调不同监管机构之间的信息共享和行动协调,方能有效防范系统性风险和监管交叉业务。
  我国金融行业实行的是“分业经营”,但随着许多机构开展其他行业的业务,已经在事实上成为混业经营,即金融机构同时经营多种业务或通过创新产品进行跨行业经营。在这样的现实情况下,可以借鉴美国金融监管改革,重要的不是急于实行混业监管,而是重在转变金融监管理念,消除现有监管体制的空白和重叠,扩大金融监管的覆盖范围和监管机构间的协调。
  三、我国金融监管的发展方向
  中国银行、证券、保险分业经营、分业管理的局面是与金融业的经营管理水平、金融市场的发育程度、金融法律制度的健全程度等方面均处于较低层次的现状相吻合的,它更多注重的是金融体系的安全稳健和风险的可控性。中国的金融市场与欧美相比,有明显的不同。相应的金融监管必须考虑具体国情和经济社会发展的需要,同时,根据社会经济条件的变化及时进行调整。
  (一)转变监管理念
  要逐步树立“通过促进竞争、促进改革、促进发展来降低风险”的金融监管理念。短期看来,以维护金融体系的稳定为首要目标,应维持分业监管机制,着重对监管职责、权限和协调等进行微调。从长期看,应在维护金融体系稳定的基础上,着力提高金融体系的效率。从制度上创造和维护平等竞争的环境,促进金融企业合理、有效的竞争,通过竞争提高效率,促进金融产品的创新,从而达到提升整体竞争能力和创新水平的效果。
  (二)选择好分业与混业监管
  我国实行多年的分业经营和分业监管有效控制了系统风险,保持了金融业的稳定和健康发展。随着金融市场的逐步建立和完善,法律框架下的分业监管遭遇到了事实上的混合经营。我国应逐步统一监管标准,实现监管标准的充分透明,以提高监管质量、水平和效率,从而有利于推动金融业公平竞争。随着金融市场的成长和金融机构的发育,把现有的单纯依靠政府机构的模式逐渐过渡为“机构监管、社会监督和机构自律”的监管模式,最终建立符合现代金融发展需要的监管框架。
  (三)增强监管机构的独立性与协调能力
  在现有分业监管体制下,监管机构之间的信息协调和一致行动成为有效减少重复监管和监管缺失的重要举措。首先,应当从制度上确立和加强监管机构的专业性、独立性和权威性,避免非制度因素的影响。其次,建立完整的激励机制,促使监管机构严格履行其监管职责,以弥补交叉监管的空白和重复,保证监管政策的协调。再次,在明确职责权限和分工边界的前提下,加强信息沟通和政策协调,形成常态化的协调监管体制,从而体现监管覆盖的全面性。
  (四)加强金融监管的国际合作
  国际间的监管合作,有助于防止国际金融危机再次发生并蔓延。另外,全球化的金融市场也需要全球化金融监管合作,传统的金融监管必须走向国际化。对一国来说,采取部分已成为共识的国际监管策略,保持国内监管政策、手段与全球发展趋势的一致是融入国际协调与合作的方式之一。与国际组织的一致行动和部分采用国际监管规则可以防范外源性系统性风险,避免其他国家和地区较为宽松的金融市场产生的风险转移。但必须明确的是,从实际需要和综合国情出发,考虑制度安排的差异。为了保持与国际监管的一致,增加国际金融市场中的发言权和竞争力,需要对我国的金融监管进行适当调整。
  从我国的实际情况看,短期内金融监管的主要目的还是维护金融体系的稳定,维持分业经营、分业监管的基本监管机制。从未来发展的需要来看,应当考虑通过提高市场竞争来提高金融体系的效率。在“安全+稳定”的基础上构筑“竞争+效率”的金融体系和监管制度,为金融业提供平等竞争的环境,鼓励金融机构多样化的金融服务。同时,以提高金融业的竞争力为目标,增加行业整体抗风险能力,更好地为国民经济和社会发展服务。
  (责任编辑:晓轩)

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