摘 要：人口和计划生育事业是一项重要的社会公共事业，新形势下人口和计划生育的资金投入和使用面临新的挑战，如何建立适应社会发展需要的计划生育资金投入与使用机制成为亟待解决的问题。在统筹城乡发展的背景下，文章以重庆市为例，通过对城乡人口和计划生育资金投入与使用情况的调查研究，探索建立以公共财政为主导的重庆市人口和计划生育经费保障新体制，也为统筹城乡发展中公共服务均等化建设模式提供实际借鉴。
关键词：计划生育 计划生育资金投入 计划生育资金使用
中图分类号：C923 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2012）03-219-02
人口和计划生育事业作为一项关系城乡居民切身利益的重要社会公共事业，其资金投入与使用面临新形势下的严峻挑战。在统筹城乡发展的背景下，通过对重庆市计划生育资金投入与使用状况的调查研究，探索建立以公共财政为主导的人口和计划生育经费保障新体制，不仅有助于重庆市人口计生工作的持续健康发展，而且为统筹城乡发展中公共服务均等化建设提供实际借鉴。
一、重庆市计划生育资金投入与使用现状
（一）重庆市人口和计划生育资金投入现状
重庆市人口和计划生育资金投入主要由财政投入、转移支付、其他事业收入、其它来源四部分组成。
1.2007-2009年重庆市人口和计划生育资金投入情况。2007年重庆市人口和计划生育资金总投入为109692万元，2008年为135530万元，同比增长23.6%；2009年为160426万元，同比增长18.4%。三年间重庆市人口和计划生育资金总投入逐年增加，呈上升趋势。重庆市人口和计划生育资金投入中财政投入占总投入的比重最大，非财政投入所占比重很小。如2007-2009年，财政投入占总投入的比重分别为94%，95%，96%，而非财政投入仅占6%，5%，4%，反映了重庆市人口和计划生育资金投入是以财政投入为主导的机制，资金来源越来越依赖于政府财政投入。
在财政投入中，三年间全市分级财政投入均呈现增长趋势。财政投入以区县财政为主，2007-2009年区县财政占财政总投入的比重分别为66%，72%，65%；其次是乡镇财政投入，占比分别为21%，15%,18%；中央财政与市级财政投入比例波动不大，占比在6%到8%之间。在非财政投入中，2007-2009年其他事业收入约占总投入的3%左右，转移支付约占2%左右，其他来源比重不及1%，再次证明了重庆市人口和计划生育资金来源渠道单一，以政府财政预算为主。
2.2009年重庆市四大区域人口和计划生育资金投入情况。按重庆市对主城九区、一小时经济圈、渝东北翼和渝东南翼四大区域的划分，对2009年重庆市40个区县的人口和计划生育资金投入情况进行数据分析。
2009年，四级财政对一圈区县的资金投入总额最大，占全市财政总投入的41%。在政府财政投入中，中央财政对一圈区县投入比例最高，达到区域财政总投入的8.9%；市级财政对渝东南翼支持力度最大，达到区域财政总投入的13.9%；区县财政对渝东北翼投入比例最大，达到区域财政总投入的71.9%；乡镇财政是仅次于区县财政投入的第二来源，乡镇财政对主城九区的投入达到区域财政总投入的30%，比例明显高于其他三大片区。在非财政投入中，转移支付力度不大，最高的一圈区县也仅占总投入的1.4%；其他事业收入经费投入比例最高的是主城九区，占总投入的7.7%；其他来源经费投入微乎其微，可以看出社会各界对人口和计划生育事业的资金支持是不到位的。
重庆市四大区域人口和计划生育经费投入差别很大，这与不同区域内人口和计划生育工作服务对象数量有关，例如，按户籍人口计算，2009年主城九区人口为600万人，一圈区县为1229万人，渝东北翼为1084万人，渝东南翼为362万人。2009年，中央、市级、区县和乡镇四级财政对四大区域人口和计划生育经费的投入力度各有侧重，反映了重庆市人口和计划生育工作向两翼贫困地区倾斜，例如市级财政对两翼区县的投入力度大于中央财政。
（二）重庆市人口和计划生育资金使用情况
按资金使用方向，将人口和计划生育经费支出分为16类，以下对2009年重庆市四大区域的资金使用情况进行分析。
2009年，重庆市人口和计划生育资金使用情况由高到低排序是：（1）计划生育奖励；（2）其他事务支出；（3）宣传教育；（4）行政运行；（5）服务网络建设；（6）免费技术服务；（7）目标责任考核；（8）生殖健康促进工程；（9）行政管理事务；（10）流动人口管理；（11）信息系统建设；（12）统计抽样调查；（13）机关服务经费；（14）避孕药具；（15）性别比治理；（16）规划发展战略。其中计划生育奖励支出为38202万元，占总支出的25%；其他事务支出为360730万元，占总支出的24%；排名前五的项目支出为124929万元，占总支出的83%。计生经费支出比较集中，反映出重庆市人口和计生工作还停留在满足服务对象基本需要的初级阶段，与新时期人口计生工作的多样化需求不一致，经费支出存在薄弱环节。其他事务支出过多成了资金使用说不清道不明的“黑洞”，需要规范范围，厉行节约。
从区域来看，重庆市人口和计划生育资金使用由高到低的排序是：一圈区县>渝东北翼>主城九区>渝东南翼，这与之前分析的资金投入情况基本吻合。从排序来看，重庆市四大区域在资金使用重点上差别不大，排在前五位的分别是其他事务支出、计划生育奖励、行政运行、宣传教育、服务网络建设。
二、存在问题
1.经费投入渠道单一，以财政预算拨款为主。重庆市人口和计划生育事业资金投入以财政投入为主，非财政投入部分微乎其微，这种情况反映出社会各界对人口和计划生育工作的社会公共属性认识不到位，同时也与计划生育服务系统自身的工作模式有极大关系，如计划经济色彩和行政命令意识浓厚。单一的资金投入方式会增加人口和计划生育经费对各级财政的依赖性，加重财政负担。
2.资金投入无法律保障，存在较大的随意性。计划生育做为一项公共性很强的事业，需要强大的资金支持，但是，与教育、卫生事业相比，计生事业的资金投入目前并无国家法律法规作根本保障。尽管重庆市对人口和计划生育事业的发展很重视，但是这种重视只是从考核的角度加以规定，行政色彩浓厚，资金投入也仅凭口头协定，不具备法律依据，投入面临较大随意性，无法从根本对人口和计划生育的资金投入加以保障。
3.经费支出结构不规范，资金使用有待优化。重庆市人口和计划生育经费支出中排名靠前的5项支出占总支出的83%，特别是其他事务支出占总支出的24%。比较而言，最能够体现计划生育优质服务的免费技术服务、生殖健康促进工程、流动人口管理、信息系统建设、避孕药具、性别比治理等项目则成了资金使用的薄弱环节，甚至存在资金被挤用的现象，这与群众的实际需求不协调。
4.资金分配不合理，区域差异较大。重庆市“大城市，大农村”的特殊市情，决定了其人口和计划生育工作的重点服务对象是分布在渝东北翼和渝东南翼的广大农村居民，但是渝东北翼人口规模大导致计划生育资金投入压力大，渝东南翼虽人口规模小但经济不发达导致地区经费缺口大。在计划生育服务水平上，经济发达的主城九区及一圈区县无论是在硬件投入，还是在软实力的打造上都明显强于渝东北翼和渝东南翼地区。另外，重庆市区县和乡镇因经济条件、人员配备、资源占有等方面的不同，造成区县计划生育工作的配套明显优于乡镇。这种资源的扭曲配置与计划生育工作的实际需求是矛盾的，出现了服务供给与服务需求不对称。
三、对策建议
1.建立财权与事权对称的财政投入新机制。在重庆市人口和计划生育工作中，财权和事权的不对称明显造成了地方计划生育经费投入的资金缺口，尤其加重了区县财政的负担。因此建立财权与事权相对称的各级财政投入机制显得尤为重要。第一，进一步增加中央和市级的财政投入力度，使其承担的财力责任与财权责任相匹配；第二，降低区县财政的投入比例，确定最低投入标准，确保区县财政投入的及时、足额到位。第三，按照经济发展水平，在条件成熟时适当取消贫困地区乡镇财政对人口和计划生育的投入责任。
2.建立以财政投入为主体，多种形式结合的投入新体制。新形势下人口和计划生育工作被赋予了更多新的内容，重庆市政府和计生部门也要采取措施营造人口和计划生育工作发展的新环境，通过政策制定最大限度地吸引社会各界对计划生育工作的支持，建立起以公共财政投入为主体，多种形式结合的投入新体制。第一，制定各种奖励政策鼓励社会各界投入人口和计划生育事业；第二，鼓励保险公司参与计划生育家庭的各种保险业务；第三，鼓励个人或企业投资建立生育保健企业；第四，针对计划生育家庭面临的各类风险（如因重大疾病返贫等）建立人口发展资金，资金来源于本级财政投入、计生事业共建的多部门经费赞助、国际国内项目援助、社会团体或个人赞助等。
3.完善相关法律法规，确保经费投入的可持续性。从长远来看，人口和计划生育事业要得到可持续的发展，需要得到制度上的保障，而且这项制度保障是具有强制性的法律层面的制度保障。一是建议将人口和计划生育经费保障纳入《计划生育法》，制定专门条款，规定分级投入比例或者增长幅度；二是重庆市政府可将经费保障纳入地方《计划生育条例》，规定计划生育经费或人均计划生育经费的最低增长标准，区县及乡镇地方政府可在政府工作报告中明确写明该地区计划生育经费增长幅度高于同期经常性财政收入的增长幅度，保障经费投入逐年稳定增加。
4.优化经费支出结构，建立科学的经费管理机制。为最大限度地发挥资金的使用效益，首先是明确人口和计划生育经费的重点支出项目，优化支出结构。适当压缩一些支出项目如宣传经费、其它事务支出等，对于一些资金投入的薄弱环节，比如免费技术服务、流动人口管理、信息系统建设和设备购置更新经费等则需要加大投入。其次是规范经费支出范围，确保计划生育经费专款专用。对行政办公经费支出要严格控制，经费使用不得超过允许范围，对专项经费支出要专款专用，不仅要足额保证而且不得以任何理由挪用、挤占。第三是加强对人口和计划生育经费使用的管理与监督。不断完善经费管理机制，实行“总额控制、分项预算、计划用款、优化支出”的管理办法。强化财政监督，财政部门对计划生育经费实行综合预算管理和监督，专项经费由财政部门负责资金拨付，由计生和财政部门共同管理计划生育经费支出。第四是建立有效的计划生育经费支出绩效评价体系。全面评估经费使用绩效情况，并在此基础上制定经费预算，达到有效使用财政资金的目的。
参考文献：
1.重庆市统计局.2010年重庆市统计年鉴[DB].https://www.cqtj.省略/tjnj/2010
2.姜东升.计划生育资金投入与使用状况研究[D].西北大学,2007
3.余荷伊.新时期计划生育经费投入问题的探讨[J].企业导报,2011(8)
（作者单位：重庆工商大学长江上游经济研究中心 重庆 400067）（责编：吕尚）