摘要：政策性银行在我国已成立十余年，在弥补市场缺陷中发挥了重要的作用。为更好的为政府建设服务，切实开辟一条中国特色的政策性银行可持续发展之路，我国政策性银行的改革势在必行。本文就我国政策性改革提出几点建议。
关键词：政策性 银行 改革
在计划经济与市场经济过渡的过程中，为了使我国经济能够稳定快速的发展，政策性金融体系应运而生。1994年我国成立了三家政策性银行，分别为国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。近年来，政策性银行对于我国经济的发展发挥着着举足轻重的作用，因此对于其改革，有关部门必须更为重视也更需谨慎。
一、国际上政策性银行的普遍特点
1、国际上政策性银行普遍拥有以国家信用为担保的特征
拥有国家信用的担保，使政策性银行对于需长期资金投入或高需求低回报甚至无回报的资金项目，提供了更为有利的保障。如德国复兴信贷银行不仅拥有德国政府的担保支持，其财政部门甚至还能出具专门用于发行债券所用的担保函。日本政府更是在《日本政策投资银行法》中明文规定，日本政府可以在预算限制的数量之内为日本政策投资银行发行的债券提供担保。
2、政策性银行是各国金融体系不可分割的一部分
政策性银行为经济的稳定和谐起到了保驾护航的作用，有效地弥补了市场的缺陷。韩国产业银行，就是国际上最成功的政策性银行之一。在亚洲经济危机后，由于韩国产业银行借助国家信用，成为国际上资金借贷的有效载体，不仅扶持了韩国已陷入信任危机的商业性银行，同时还对他国进行了资金支持，打造了政策性金融在市场混乱是不可替代的光辉形象。
3、国际上政策性银行普遍具有相关法律依据
国际上政策银行，普遍遵循着先立法，再依据立法成立相关银行，约束银行的经营与运行，最终根据经济波动情况及时做出修订。如日本的《日本开发银行法》、《日本政策银行投资法》，德国的《德国复兴开发银行法》，韩国的《韩国产业银行法》等。
二、我国政策性银行出现的问题
1、职能定位不明确
随着我国市场经济体制的发展，特别是加入WTO后，我国的经济体制已发生了翻天覆地的变化，过去的银行分工职能已远远不能适应现在的经济形势。政策性银行与商业性银行的格局已完全被打破，使得政策性金融机构与商业性金融机构之间的竞争日益激烈。
2、业务设定不合理
农业发展银行的业务仅仅局限于农业粮棉油流通环节，而未能深入到农业生产的各个方面，这使得农业发展银行无法根据市场的需要来开拓自身业务，无法做到市场化与商业化，从而在面对日趋激烈的国际竞争中处于劣势。
3、法律依据缺乏
相比国外坚实的法律依托，我国政策性银行的“政策”却显得相当混乱。我国目前对于政策性银行尚未颁布任何专门法律法规，仅在部分法律中对其规范有所涉猎。这对于明确政策性银行主体、规范其运行操作、树立起业务标准、划分权利与责任及为不利，使得政策性银行的正常运行得不到保障。
4、风险保障体系缺乏
完善的风险保障体系，能保证贷款的回收，有效地规避风险。但是目前我国未建立系统的担保体系，加之相关的政策与手段缺乏，大大提高了贷款的风险。同时由于缺乏政策性银行的负债约束，使得其负债规模不断地扩大，一定程度又影响到了本金的投入，长此以往，很容易陷入一个恶性循环。因此完善的信贷管理已迫在眉睫。
三、政策性银行商业化改革的分析
国家开发银行是成立最早、规模最大的政策性银行。它具有以国家信用为基础的基本特征和发行债券，向大中型项目发放贷款的批发银行业务特点。随着加入世贸组织，国际竞争日益激烈，改革的呼声也越发强烈。在众多呼声中，政策性银行开始了其深化改革。国家开发银行通过引入商业化运行模式，经过一年多的转变后，成功的完成了政策性银行商业化的转型初期。通过商业化改革后，政策性银行更容易发挥自身优势，提供金融支持，从而在国际竞争中取得优势。但是，在改革过程中许多问题也日益凸显了。目前国家开发银行已面临债信的瓶颈和数亿元本息偿还的压力。由于中央经济工作会议确立了国家开发银行商业化改革的方向后，国家开发银行丧失原先享有的国家担保，这严重的影响了开发银行发行债券的信用等级，提高了风险权重。同时在未来的5年内，国家开发银行还处于还本付息的高峰期，可谓危机重重。资金来源严重不足和外债的沉重负担如不能及时得到解决，国家开发银行资金运营将出现严重危机。面对国家开发银行现有问题，有关人士纷纷建议延长转型过渡期，以缓解因筹资成本提高带来的严重后果。笔者认为，政策性银行商业化转型的时机尚未成熟，我国的市场经济体制尚未完善，国家开发银行的商业运行机制也尚未成熟，脱离国家担保国民对其信贷仍缺乏足够的信任，现在盲目的全面商业化转型必定会因资金衰竭而造成国家开发银行的运营瘫痪。其次，中国的特殊国情决定其不能完全照搬照抄国外的完全向商业化转型的改革方式。中国是一个正处在发展中的国家，其发展不可能仅仅依托于还尚未健全的市场商业化运行，更多的还是政府有针对性的资金投入。例如，三农问题，西部大开发问题，这些问题想要依靠这些完全商业化的政策性机构解决是极其不现实的。此外，欧洲主权债务危机的爆发，也将不可避免地影响我国的进出口贸易。外部环境的急剧变化，要求我国必须在金融层面进行相关调整。经验表明，只有提高劳动生产率才能尽快走出经济危机。因此只有依靠政策性银行的政策职能，及时做出资金调整，加速实体经济以及产业结构转型，才能最终保障经济的稳定发展。综上，虽然政策性银行商业化改革是一种大趋势，但是我们仍不能急功近利，企图一蹴而就。
目前作为改革试点的国家开发银行可谓喜忧参半，取得一定成绩的同时也伴随着大量的问题。所以，在进行下一步改革时，我们一定要更加谨慎小心。在适当延长开发银行转型过渡期的同时，对于其它两家政策性银行的改革不可操之过急。尤其是农业发展银行的改革，因为我国是一个农业大国，解决“三农问题”仍是我国的基本国策，国家仍需不计成本地投入大量资金来支持农业发展，切不可一味追求改革而忽略政策性银行建立的弥补市场缺陷，辅助国家政策实施的初衷。对于进出口银行的改革，也要充分衡量政策性与商业性的利弊，在确保正常运行的前提下稳步进行改革。
四、政策性银行改革策略
尽管政策性银行与商业性银行的竞争日益明显，但是决不能以此作为政策性银行一味扩大经营项目的理由，甚至将手伸向商业性银行的发展范畴内。和谐的金融环境才更有利于我国经济的协调发展。建立中国特色社会主义政策性银行是我国的必然选择，我们不能盲目借鉴国外也仍处于发展改革阶段的“经验”，我们要充分结合中国的国情来发展我国的经济，不单单以追求经济增长为目的，而要为社会和谐稳定的发展打下坚实的稳定的经济基础。
相关立法也要尽快出台，来为政策性银行对于“政策”的执行保驾护航。从而有效的杜绝在政策性银行改革过程中，有人试图借改革之名超越职权开展不正当竞争，甚至想要通过政策性银行规避正常的市场竞争。
信贷风险的控制与管理要认真落实。赤字过高的银行无论什么性质的银行体系中都是不需要的。因此要加大对政策性银行的监管力度，各部门做到专项监管。由财政部门负责对经营效绩的考核，银监会、证监会、保监会负责监管银行、保险、证券市场的运营，所有的运作情况均需接受人大的监督。同时建立负债规模的控制机制，保障政策性银行资金运营控制在国家财力之内，从而最大程度减少风险。
总之，政策性银行的改革应在充分适应我国的现阶段国情的前提下，有选择性的借鉴国外经验，在探寻摸索中逐步进行，使政策性银行的发展在政府与市场中取得最佳的平衡点。历史上不论是政府“事事”管理的极端还是一切放任市场“选择”都曾有过沉重的教训，因此决不能重蹈覆辙。
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