规范自由裁量权、将量刑纳入法庭审理程序”是中央确定的重要司法改革项目。检察机关推行量刑建议制度，是这项改革的重要组成部分，它对于保障司法公正，制约量刑裁量权，加强审判监督，完善刑事审判程序和刑事诉讼结构，提高诉讼效率，以及提高公诉人员的素质，都具有十分重要的意义。2009年7月以来，我院结合公诉工作实际，以高检院下发《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）为契机，全面组织开展量刑建议工作，取得了一定的成效。随着量刑规范化工作的深入开展，如何构建完备的量刑建议程序，就成为各级检察机关面临的重大课题。
一、工作概况
从邯郸市的总体情况来看,全市检察机关均积极开展量刑建议工作，基本上都坚持了慎重稳妥、稳步推进的原则，严格按照《指导意见》的要求开展试行工作。建议的效果非常明显,促进了量刑的公开、公正，受到了多数法院的欢迎，取得了一定的法律效果、社会效果和政治效果。以我院为例，自2010年10月试行量刑建议以来至今，共提起公诉各类案件115件，其中提出量刑建议共计45件。已判决案件中，法院采纳检察机关量刑建议42件，写入判决书36件，采纳率达到93%。且凡是采纳量刑建议的判决，被告人均表示服判；我院均结合高检院下发的《指导意见》，对量刑意见改革制定了规范性文件；我院会同当地法院协商，将公诉机关量刑意见写入判决书，加强了判决书在量刑环节上的说理性；我院将自侦案件中贪污、受贿、挪用公款三类案件纳入量刑建议案件范围，并制定了《广平县院自侦案件量刑标准》。
二、问题和不足
（一）工作发展不平衡，重视程度不够
量刑建议是当下各基层检察机关推进司法改革、争取自身主体地位的一大举措，虽然各地争先恐后地推行量刑建议，但在实践中各基层院重视程度不一，部分基层检察机关并没有苦练内功，而往往只是“花架子”的摆设，这就影响了量刑建议的制度绩效的发挥，既大量浪费了司法资源，又造成了司法效率的低下。如部分检察干警认为量刑建议仅是一项公诉工作机制创新，一些公诉干警也认为量刑建议只是一项建议权，能否被采纳，主要取决于法官的态度，对法官最后确定刑罚没有约束力，没有必要花费太多的时间和精力，以至于至今尚未正式的全面开展量刑建议工作，甚至还只是停留在庭审过程中口头建议的形式上，在一定程度上影响了量刑建议工作在检察机关推行的进度。
（二）建议的范围不明确
从目前情况来看，各检察机关行使量刑建议权的案件范围混乱。有的地方仅对公安机关侦查的案件进行量刑建议，而对检察机关的自侦案件不进行量刑建议;有的地方仅对适用简易程序审理的案件进行量刑建议，而对适用普通程序审理的案件不进行量刑建议;有的地方仅对量刑轻的案件进行量刑建议，而对量刑重的案件不进行量刑建议;有的地方仅对被告人认罪的案件进行量刑建议，而对被告人不认罪的案件不进行量刑建议，如此等等。毋庸讳言，要想全面推行量刑建议制度，必须从制度上结束这种混乱，明确检察机关行使量刑建议权的案件类型。
（三）建议的提出形式不统一
从目前提出量刑建议的形式来看，可谓是五花八门。有的还仅仅停留在庭审时口头提出的形式，非常的随意；有的在起诉书中明确表明，这树立了起诉书的权威性和保护被告人诉讼权利的行使，但显然忽视了庭上认定量刑情节的变化可能性；有的在发表公诉词时提出或者以量刑建议书的方式单独提出，这有利于提高量刑建议的准确性，但降低了量刑建议的采信度。各种作法各有千秋，也导致了各地检察机关量刑建议采纳程度的极大差异，缺乏统一的规范要求。
（四）建议的提出时间不一致
量刑建议的时机和形式之间存在密切的联系，但又是两个不同的问题。目前，检察机关主要有四种做法:一是庭前提出。检察机关应在审查起诉阶段结束、向审判机关提起公诉时提出量刑建议。［1］二是当庭提出。检察机关应在法庭调查阶段提出量刑建议；有观点认为，检察机关应在法庭调查结束后法庭辩论开始时提出量刑建议；还有观点认为，检察机关应在法庭辩论结束后，被告人作最后陈述之前时提出量刑建议。［2］三是庭后提出。检察机关的量刑建议应当在庭后进行，这样在量刑建议得不到采纳时，可以减少被告人的不服判因素。但这剥夺了被告人及其辩护人的质证权与抗辩权，不符合控辩双方平等对抗原理的要求。提出时间的不统一，导致在公诉人在实践中很难把握，法院也陷入过于被动的局面。［3］四是综合提出。在适用简易程序或普通程序简易审的被告人认罪的案件，可以在提起公诉时提出量刑建议；使用普通程序审理的案件，则当庭通过公诉意见提出量刑建议。［4］
（五）建议的幅度缺乏标准
从目前各地开展情况看，建议的幅度也差异较大，主要有三种做法：一是概括性量刑建议。即不提明确的量刑意见，不提具体的刑种和幅度，仅在起诉书中指明量刑时应予适用的法律条款，或者只提出原则性意见，如建议法庭依法惩处或从重、从轻、减轻处罚。二是相对确定的量刑建议。即在法定刑幅度内提出有一定幅度但又小于法定刑幅度的量刑意见。三是绝对确定的量刑建议。即提出的量刑意见没有幅度，而明确提出应判处的刑种及确定的刑罚，如明确提出判处无期徒刑、死刑的意见，对于应判处有期徒刑的案件，也提出明确、具体的刑期意见。总体而言，多数地方是提出相对确定的量刑建议，有的地方是以相对确定的量刑建议为主，以绝对确定的量刑建议为辅，也有的地方对于某些案件也提出概括性的量刑建议。
（六）变更和审批程序缺乏可操作性
《指导意见》规定：提出量刑建议要制作量刑建议书，也可以在公诉意见书中提出，在庭审中公诉人发现拟定的建议不当需要调整的，根据授权进行调整。但在实践中发现，此处规定的授权的主体、程序和范围并不明确。且公诉人当庭调整只能以口头提出，此时口头的建议与起诉书等法律文书不一致，法院很难认定。若认定口头的建议，无疑降低了起诉书的严肃性，同时公诉人也有可能以此滥用权力。如果在庭审后送达法院，被告人和辩护人的权力又很难得到充分保障。《指导意见》还规定，在需要报检察长决定调整的，应当依法建议法庭休庭后报检察长调整。还可建议法庭延期审理，这样做可能降低诉讼效率，不利节约司法成本。设置量刑建议的变更程序，如何做到既要严格遵守规定的量刑建议的决定权限，又充分考虑操作的灵活性和便利，这非常值得探讨。
（七）缺乏监督机制
一是对法院的监督。在目前试行案件中，多数判决都在检察机关的建议幅度内量刑，但也存在法院量刑重于或者轻于检察机关的建议的情况。因量刑建议制度尚处于改革探索阶段，各项保障措施尚未建立，没有有效的监督制约机制，检察机关的量刑建议效果将难以保障，最终可能成为一纸空文。如量刑情节刑罚量化的比例过大、对量刑情节适用没有具体标准，检、法认识不一，导致量刑情节过度评价或机械叠加。报纸上近日刊登的邢台某县检察院起诉的一起未成年人盗窃案中，该院在量刑建议时认为王某多次盗窃，盗窃数额巨大，犯罪主观恶性大，社会危害性大，其虽有自首、立功情节，但立功情节一般，其小学毕业后就辍学在家，无正当职业，结合其参与盗窃团伙多次作案的犯罪事实，认为可对其减轻处罚，但程度不能过大。但法院未采纳量刑建议，对王某判处有期徒刑6个月，缓刑1年。该院量刑建议未被法院采纳的案件中，绝大多数属于此类案件。而此种情形多属于对刑罚适用的认识问题，检察机关往往也难于抗诉，即使抗诉，成功的把握也不大。二是检察系统内部的监督。量刑建议制度在一定程度上扩大了检察机关的自由裁量权，如前所述，是权力就必须被制约，但是，当前针对检察机关量刑建议权的行使还没有建立一套完善的内外监督制约机制，从而影响了量刑建议程序的规范、健康运行。如果缺乏一种对量刑建议权的制约机制，就难以避免这种权力产生异化，从而动摇这种权力行使的根基。
三、工作改进路径
（一）认真调查研究，制定切合实际的操作规程
检察机关实施量刑建议，除了“两高三部”《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》、《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》等几部的司法解释外，到目前为此，尚未形成比较成熟的、可操作性强的实施办法。高检院、省院可根据全国、地方实际，对实施量刑建议的案件进行分门别类，如过失犯罪、未成年等犯罪，若事实清楚，证据确实充分，且被告人认罪的案件，可制定具体的、幅度不大的量刑建议制度；直接故意且恶性大的犯罪、定性疑难复杂案件可制定单独的建议操作规范。此外，检察机关年终考核评比也应将量刑建议实施成效纳入其中。在具体的操作程序上，可采取“逐级审查”制度，先由承办人提出，经科室讨论决定，负责人审批后，交分管检察长审核。疑难复杂或重罪案件经检察长或检察委员会讨论决定。
（二）指控犯罪与建议量刑相统一
受传统司法观念和惯性思维的影响，受指控不力影响，害怕法院判决无罪而承担相应责任。因此，公诉人在出庭支持公诉中往往注重对犯罪的指控，忽视对量刑情节尤其是对被告人有利的情节的重视。在实施量刑建议制度中，公诉人应把握好指控犯罪与建议量刑整体联动关系，做到两者兼顾，各取其要。要深刻认识到维护司法公正，保护当事人合法权益是公诉人不可推卸的责任，保障了当事人的合法权益也是出庭指控成功的表现。检察机关提出量刑建议，应在案件事实和法律的基础上，综合以往判例的量刑情况而拟定。检察机关可以参照最高人民法院、最高人民检察院公布的判例，同时也可以参照辖区范围内法院的生效判决，对类案判决进行统计分析，这可以引导公诉人提出合理、适度的量刑建议，避免出现量刑不公、枉法裁判等情况。［5］
（三）量刑建议事实证据要全面考量
要全面考虑案件事实、证据和各种量刑情节，提出量刑建议时，多花心思在影响刑期的各种法定和酌定情节上，特别是对于初犯、偶犯、过失犯被教唆犯等主观恶性不深、社会危害性不大的犯罪人，要重点考量其悔过自新，重新做人的可能。对未成年人犯、老年人犯要考虑其未来成长、生活自理能力。刑法规定的量刑情节很多，实难一一阐述。总之，在个案办理中，凡具有的量刑情节，公诉人都应尽力考虑全面、细致、深入，尤其注意量刑情节的相互影响，以达到量刑适当、公正。
（四）尊重自由裁量权与独立建议权相结合
公诉人要综合犯罪事实、量刑情节，依法独立提出量刑建议，杜绝受法官量刑倾向、当事人不合理的要求和辩护人不恰当的观点的影响。法官是刑罚的最终决定者，自由裁量权的存在有其合理性，提出量刑建议不可侵犯法官裁量权行使。在办案实践中，要根据个案事实、证据、性质、情节和社会危害程度等因素，提出量刑建议，对犯罪事实清楚，证据确实充分，且被告人认罪的，可提出裁量幅度不超过1年刑期的的建议。对单处财产刑的犯罪，可提出裁量幅度不超过3000元的建议。对既处实刑又处财产刑的，视情节不同而各有侧重。另外，对定性有争议，甚至是否构成犯罪意见不一致、被告人不认罪的，以提出概括的量刑建议或者具有稍宽幅度的量刑建议为宜。
（五）将量刑建议纳入工作考核
为确保量刑建议工作的规范化，各基层院应将量刑建议的质量确立为工作考核的指标之一。应制定量刑建议案件质量评定标准和考核办法，通过全面系统的考核，促使公诉人更加重视量刑建议工作。以规范化、具体化的量刑建议促进公诉人管理，提高办案质量。
(六)完善监督机制，保障量刑建议权的正确行使
由于量刑建议是以检察机关的名义提出，是代表国家追诉犯罪的诉讼活动，这就决定了量刑建议的形成必须经过严格的审批。量刑建议制度中应有对公诉人量刑建议工作的监督内容，保证量刑建议工作的质量。同时应有监督法院判决情况的内容，如果认为自己的量刑建议被法院无充分理由地拒绝采纳，检察机关应行使自己的法律监督职责，提起抗诉。在案件判决后，检察机关将所提出的量刑建议与法院判决结果进行对照，如果法院采纳了检察机关的量刑建议，检察机关则不能再进行抗诉;如果法院不采纳检察机关的量刑建议，对被告人判决的刑期在量刑建议允许的刑期幅度之外，案件承办人应当在判决审查登记表中阐明理由，报“公诉”部门负责人审查。如果属法院判决认定事实有误、适用法律不当或定性不准、量刑畸轻畸重需要抗诉的，由“公诉部门”负责人报告检察长提请检察委员会决定。
综上所述，检察机关推行量刑建议制度的意义绝不仅限于强化控诉职能、维护量刑公正，它还将为我国进一步修改和完善刑事诉讼法以及司法改革提供契机。量刑建议制度是一项符合我国司法改革方向、具有重大意义的制度创新。
注释：
［1］冀祥德：《设置量刑建议权要体现控辩协商的价值》，载《检察日报》2006 年3月1日第3版。
［2］王顺安：《检察机关量刑建议权及其操作》，载《法学杂志》2000年第6期。
［3］秦奕明：《量刑建议存在的必要性及可行性》，载《法治快报》2008年5月6日第5版。
［4］密然：《公诉人如何提出量刑建议》，载《检察日报》2004年1月30日第4版。
［5］张宏杰：《解放思想，构建适合我国国情的量刑建议制度―兼论赋予检察机关量刑建议权的现实可行性及设想》，载《法商论丛》2008年第1期。