试探新形势下如何转变乡政府 行政职能的调研报告 ? 乡镇政府包括乡政府和镇政府，是我国政权体系中最基层的政府，也是我国直接面向农村的政府。乡镇政府的职能，主要就是乡镇政府在组织和领导本行政区域内的经济、文化、社会各项事业建设中所负有的职责和具有的功能。乡镇政府必须接受县级政府的领导，贯彻、执行县政府的方针政策，并以此来指导乡镇政府的工作。乡镇政府又是最基层的政府，直接面向农村，因此必须指导农村的经济和社会发展，制定农村的发展规划，解决农村的社会矛盾，指导村民委员会的工作，实现对农村的有效管理。? 近年来，随着林业、国土、司法等部分业务职能的上收，乡镇的职权越来越小，部分乡镇处于留守“内阁”状态。为应对新形势、新任务的要求，实现乡镇行政职能的合理转变，我们以**乡为例开展了调研，现就调研情况和意见报告如下：
一、**乡基本情况? （一）基本情况 乡位于**区南端，涪江穿境而过，距城区约17公里。辖18个行政村1个社区，159个村（居）民小组，人口 37132 人，耕地面积 22748.34 亩，幅员面积64平方公里；
2014年农民人均纯收入 9841 元。有乡干部干部42名，其中公务员12名，事业干部和工勤人员共21名。? （二）现有事权范围及职能作用发挥情况 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府具有下列职能：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；
（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有财产，保护公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（4）保障农村集体经济组织应有的自主权；
（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（7）办理上级人民政府交办的其它事项。
（三）现有机构设置情况 ??? 一是群众团体组织，包括：
1、工会：按照章程规定做好全镇党政机关企事业单位的工会工作。
2、团委：根据章程规定做好全镇的共青团工作。
3、妇联：宣传、贯彻、执行党的路线、方针和政策，宣传马克思主义妇女观和男女平等的思想，做好全镇妇女工作。? ?二是具体职能部门：? 1、党政办：负责乡党委政府机关的内部运行管理。
??? 2、安全办：负责全乡的安全工作，包括工业企业的安全生产的监管和码头轮渡的安全运营等等。? 3、? 社会事务办：社会事务管理的各项职能都包含其中。
?4、综治维稳办：指导、协调、督促成员单位开展综治维工作，组织开展社会矛盾纠纷排查调处工作，收集、疏理、判研不稳定因素、隐患，及时向党委政府提出化解纠纷的对策建议。预防、妥善处理突发性事件、群体性事件的信访维稳工作。做好社区戒毒（康复）、预防青少年违法犯罪、铁路护路联防、学校及周边地区治安整治、国家安全人民防线建设、打击传销、反邪教、平安创建等工作。
???? 5、计生办：做好全乡的人口与计划生育目标管理工作。小组汇报情况、提出工作建议，当好党委、政府抓计划生育的参谋和助手。以计生服务所为阵地，为育龄群众提供高效的避孕节育技术服务，以生育、节育为重点，广泛开展生殖保健服务，检查和督导村做好宣传品和避孕药具发放。以镇、村两级人口学校为阵地，做好对村（居）两委、计生办工作人员、?育龄妇女小组长和计生宣传员、药管员和统计员的计生业务培训；
对育龄群众广泛开展人口与计划生育基础知识教育，提高育龄群众的知晓率、满意度。? 6、民政办：社会救助工作、救灾救济工作、优抚工作、基层政权工作（村居社区的选举管理等）、社会组织管理工作、地名、地界工作、殡葬工作、老年人工作、民政方面其它工作。? ??? 7、社保办：失业人员的登记、统计、管理，就业再就业工作，各类社会保险和最低生活保障工作，劳动保障工作。? 8、残联：做好全乡残疾人的救助、康复、教育、培训、就业以及服务工作。? ??? 9、财政所：贯彻执行各项财政方针、政策和名项财经法规、制度；
编制乡镇财政收支预算、决算；
依法加强收入征管，执行契税，耕地占用税政策，严格财政预算执行；
监管各级政府安排和上级部门分配用于全乡的各种财政资金；
管理和监督全乡国有、集体资产；
负责对各项涉农、惠农补贴资金的落实；
负责宣传贯彻国家农村经济经营管理方针政策；
负责“三资”管理和集体经济的审计，指导农村经济承包合同的签订、签证，负责农民负担的监督管理；
? 10、村庄规划所：负责全乡规划方案的编制。负责各单位规划设计、建筑方案报送工作。负责集镇规划区内建设的放线、验线工作。联合区国土分局驻乡国土所开展宅基地审批工作。负责全乡基础设施建设工作。
? 11、农综站：组织实施种植业、养殖业、林业、水利、农机等新技术的引进、试验、示范、推广，从事农作物病虫害、墒情、苗情、畜禽、鱼类病的监测预报和防治防疫工作；
从事造林、护林防水、绿化和经济林开发工作；
从事水土保持和农田水利工程建设的规划设计、勘测管理工作，指导全乡村防洪、除涝、灌溉等工作；
提供农业综合技术的培训与有偿服务，组织开展相关法律法规的宣传工作。承办乡政府和区级业务主管部门交办其他事项。? 12、统计站：组织和协调本乡的统计工作，检查、指导、督促基础统计单位的统计业务工作，准确、及时的搜集、整理、报送统计材料。积极完成国家统计调查，部门统计调查和地方统计调查任务，开展统计调查分析，完成上级统计部门下达的统计分析任务。???? 13、文广站：积极开展丰富多彩的文化体育活动，弘扬民族文化，发展先进文化，组织群众开展各类有益身心健康、喜闻乐见的文化体育活动，寓教于乐，促进乡风文明建设。搜集整理民族民间文化遗产，保护当地的物质文化遗产和“非物质文化遗产”等。为农民群众致富奔小康，提供更多的文化服务。管理监督本乡文化市场，配合上级有关部门对本乡文化市场的检查。? ??14、环境整治办：负责全乡的环境卫生、垃圾的清运保洁、乡镇保洁员的监督管理工作。? ??综上可以看出，我乡机构设置，总体是按照四大办公室的结构，对应上级政府各部职能，麻雀虽小，五脏俱全。
（四）乡政府机构职能现状特点分析? ??? 经过近年来的实践探索，乡政府机构已平稳度过了改革的“阵痛期 ”，整个工作已按照基本成形的新体制运作，乡政府职能正在有效发挥。归结起来，我们认为，有以下几个特点：? 一是乡政府职能正在由组织指挥型向引导服务型转变。农村税改后，我们要求全乡工作的重点转移到抓产业促进经济发展、抓服务方便人民群众、抓稳定构建和谐社会上，过去那种指令性、强制性行政管理模式正在被逐步淡出，转向引导型、示范型、协调型的服务工作模式，乡干部的工作也由“要”字型转向“帮”字型和“带”字型。坚持以服务为宗旨，把服务作为贯穿农村工作的主线，在服务中体现行政管理；
坚持把示范带动作为全乡工作的有效抓手，充分发挥典型示范辐射带动作用，积极推进引导型服务。??? 二是乡政府履行职能正在由计划干预型向市场调节型转变。农村税费改革后，**乡过去那种定计划、下指标的领导方式方法已经不适应新形势要求，必须要深入研究和探索市场经济条件下农村工作的方式和方法。跳出过去传统的农村工作领导模式和经济运行机制，向产业化经营、企业化管理方向转变。按照市场经济法则要求指导生产，发展经济，以市场为导向，帮助农民跑市场、选项目、找准产业发展路子，积极引导农民向现代农业迈进。???? 三是乡政府履行职责正在由“全能政府”向有限责任政府转变。随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，一些新的农村经济合作组织纷纷涌现，“基地+协会+农户”、“公司+协会+农户”等新经济发展模式给基层干部、尤其是对乡干部如何开展农村工作提出了全新的要求，过去那种大包大揽模式已不再适应经济发展需要。特别是农村税费改革后，要求必须重新界定乡政府职能，按照市场经济体制要求，转变乡镇传统职能责任，坚持有所为有所不为的工作理念，搞好宏观调控、政策引导和信息服务，推进农村经济社会的健康发展。在推进乡政府职能转变过程中，对一些不宜由政府承担的经济活动和经济行为，逐步交由群众或社会中介组织实施，变过去的直接管理经济为间接管理。通过培植市场主体、组建产业协会、完善产业服务体系等方式，加快乡镇角色转换，逐步让龙头企业、产业大户和协会组织担当经济发展的主角，使乡镇工作从大量管不了、管不好的事务中解脱出来，实现乡政府角色的本位回归。
??? 四是乡政府行使职能正在由行政推动向依法行政转变。随着农民法律意识的增强和政策透明度的提高，依法行政已经成为乡镇职能转变的关键。近年来，我们围绕由行政命令转向依法行政，由依“权”办事转向依“法”办事的目标，按照《行政许可法》和各项农村政策法规要求，进一步规范乡镇行政行为，规避行政随意性，减少行政干预性，积极推行政务公开、村务公开和村民自治制度，提高乡镇干部的法律观念和政策水平，自觉做到依法办事、按政策办事。充分尊重群众的自主权，更多地运用经济的、法律的、教育和引导的手段推动农村工作，违法行政、行政不作为的现象大大减少。同时，对“黄、赌、毒”等社会丑恶现象、非法宗教、邪教组织和各种刑事犯罪活动予以严厉打击，社会治安综合治理取得了明显成效，有力地维护广大人民群众的根本利益，尤其是在信访工作方面，针对集体访和越级访，能通过法律、行政和经济手段，调处争端，缓和情绪，化解矛盾。为农村经济发展创造了一个安定祥和的社会环境。? 五是乡干部角色正在由行政管理型干部向技术服务型干部转变。免征农业税后，乡镇工作主要职能就是服务。加快乡镇职能转变，核心就是要加快乡镇干部转型。通过培训学习，变农业型干部为经济型干部，变管理型干部为服务型干部。适应形势发展要求，不断提高乡镇干部的服务本领和服务质量，根据农民群众各方面的服务要求，完善乡镇服务体系，落实干部服务责任，把服务工作具体化和制度化，努力建设服务型政府。农民缺技术、缺信息、缺资金、缺项目，如何帮助和扶持农民实现这些愿望，成为新时期考验乡镇政府执政水平的标志。
? ? 二、**乡职能转变面临的问题? ??? （一）权责利方面 1、职能无限小。宪法和法律赋予了乡镇人民政府的经济、教育、文化、卫生、科技、财政、民政、治安、司法、计划生育等管理的职权职能。但是，随着社会的发展和机构的改革，现在的实际情况是，我乡政府管理教育、文化、卫生、科技、财政、民政、治安、司法、计划生育等职能明显弱化。?? 2、管理难度大。职能弱化了的乡政府，没有了多少管理职能，其“人事权”和“威信”也相应的大打折扣，使乡政府对各个部门和所在行政区域的各个单位的组织协调和统筹管理带来了一定难度。? 3、责任处处有。乡政府的职权职能无限小，承担的责任却无限大，该做的事无力做，不该做的事则随时有人找上门来。群众无论遇到什么矛盾问题，无论事情的大小巨细，无论该不该乡上负责解决，无论能不能够解决，往往首先要找的对象就是乡政府。? 4、利益无处占。相对于乡政府的责任很大，除了职权职能很小外，所得到的利益也很少，责任和财权不统一。在利益面前，乡政府常常是不但有利得不到，而且自己还要倒贴。? 5、越位违心干。乡政府在运行过程中，还存在职能“越位”的现象，做了许多主要应由职能部门做而不应主要由乡上做的事情。例如：税务征收、招商引资等工作，应主要是相关职能部门的职责，但是，目前却成了乡政府最主要的职责之一，也是每年上级考核一个乡镇经济发展的重要指标。? 6、失位难行责。除了“越位”外，乡政府还存在职能“失位” 的现象，应该由乡政府承担的职能却未能很好地履行，或履行不到位。当前，老百姓最迫切的就是“出点子、找项目、筹资金、授技术、谋销路”；
在基础设施建设上，要加大对修路、修桥、修渠等方面资金投入；
在公共事业上，要加大对科技教育、公共卫生文化和生活保障体系建设的投入。但是，由于上面压来的任务多、责任重，加之财政十分困难，乡政府无力进行公共事业和基础设施建设，而这些该乡政府干的事情，却又没有很好的实施。? （二）财税体制方面。农业税取消前，乡财政的常规收入一般是三部分：一是财政部门收取的农业税费部分，主要以农业税为主体；
二是地税收人，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税；
三是国税收入(增值税)的部分。除了有工业税收几乎是空白，所以，取消农业税使镇财政收入锐减，给乡上带来财政困难。在收入缺口增大的同时，乡村道路建设、小城镇维护、项目建设、优抚、五保户赡养、计划生育、落实惠农政策的成本等支出基本上都转移到乡财政的预算中开支，增加了财政困难。税费改革前，建设农村公益事业已是寅吃卯粮，负债严重，但尚能够通过“三提五统”、向农民筹款等形式筹集资金。取消农业税后，筹集资金的口子被政策堵死，乡政府处于高负债、高风险的运转状态，很难实现由全面管理型向公共服务型转变。?? （三）职能作用发挥方面。乡政府作为最基层的政权组织，上级政府和几乎所有部门都可以对其发号施令。我乡突发性、应急性的事务非常多，自身的工作安排经常被打乱，工作的自主权很小。尤其当上级的考核指标过多时，我乡只能把主要精力放在完成上级交办的任务、应付各种的检查评比上，而没有足够的时间去谋划本地区的发展。? （四）事业站所管理服务方面。乡镇政府事业站所管理服务体制严重制约着乡政府职能的转变，主要表现在：区（县）乡条块关系不协调。近些年来的区（县）乡关系调整，都是加强区（县）直部门权力，削弱乡政府的权力，如工商、教育、卫生、国土、司法部门体制的调整，这些区（县）的职能部门在乡镇作为派驻机构，这些机构代表各自部门行使职能，人权、事权、财权属于上级部门，出现乡政府 “责任无限大，权力无限小”的怪现象。近年来，虽然对一些机构也进行了整合，但很大程度上是行政意志，而不是市场意志。全乡在管理上还存在机构臃肿、人浮于事、办事拖拉等现象。在这种体制下，乡政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的治理能力很弱，实现职能转变困难重重。? （五）干部队伍方面。实行改革开放30多年来，乡镇干部的素质有了较大的提高，但与新形势下乡镇政府职能转变的要求相比还有比较大的差距，表现在：一是干部队伍结构不合理。行政管理型的干部多，技术服务型的干部少。我乡干部中，行政管理型的干部占干部总数的超过60％，技术服务型干部数量非常少。干部队伍结构不合理。二是长期在乡镇基层工作的同志，虽然经验丰富，业务熟悉，却感到政治上没有出路，工作积极性难以充分发挥。而且，对乡镇干部，教育学习以政治理论教育为主，缺乏文化教育、专业技能教育等专项教育，科技水平低和致富能力低的状况仍很严重。
三、深入推进乡镇政府职能转变的几点对策与建议? ??乡镇政府职能转变既是一项艰巨而紧迫的任务，又是一个长期而复杂的过程，不可能一蹴而就、一转就灵，这种转变将伴随着社会主义市场经济发展的全过程，也将根据农村发展需要不断地进行调整。虽然我乡在政府职能转变过程当中作了一些积极探索，但这种探索毕竟还很肤浅，还需要做大量的工作。
要实现全乡政府行政职能的全面合理的转变，必须以科学的发展观的指导下，以群众的根本利益为出发点和落脚点，坚持探索、完善、巩固、提高的原则，按照新的形势要求，从转换乡政府工作机制、完善建立工作制度入手，解放思想，大胆实践，持之以恒地进行改革和尝试，并在实践中不断发现和解决新的问题。一切从群众需要出发，打造为民务实清廉的基层政府。切实解决好困扰乡镇的诸多难题，逐步使乡镇工作与群众需要相统一，与发展相同步。
? （一）科学界定职能，理顺管理体制? 从对未来农村社会管理的构想出发，积极探索以党组织为核心、政权组织、人大组织、经济和自治组织共同参与管理的管理体系。
一是科学界定职能。要进一步明确乡镇政府的职能，定位在统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、调节经济、监理市场、管理社会、服务公共等方面，其工作重点就是要保稳定、抓发展、搞服务，促使乡镇工作由“抓事务、抓税收”向“抓产业、抓服务”上的全面转移，强化乡镇政府在促进农民增收上的职能，从根本上构筑有利于农民增收的平台。
二是理顺县乡关系。进一步明确县乡职责，合理划分财权和事权，增强乡镇政府的独立性。县级部门重点对乡镇实行宏观管理、目标管理和任期管理，尽可能地减少对乡镇的“规定动作”，引导乡镇增加“自选动作”，取消对乡镇无关大局的行政指令性任务和评比考核，尽可能为乡镇干部“松绑减负”。对于个别必须下达的任务，首先考虑乡镇的职责界定，考虑农村工作的实际，避免过多过滥的“一票否决制”和“目标责任制”。
三是理顺条块关系。加强和完善乡镇政府职权，对事业单位实行“条块结合，以块为主”的管理体制，赋予乡镇对事业单位人员的管理权、考核权和调配权，切实解决乡镇职能缺省问题。对涉及执法的工作事项，能委托执法的，由县级部门委托乡镇执法；
不能委托执法的，统一交由具备执法资格的县级部门组织实施，乡镇彻底退出。
? 四是理顺乡村关系。乡镇政府对村级组织坚持服务而不决断，引导而不包办，充分发挥村民自治组织的作用，切实指导好村民自治组织和农村民间组织、经济中介组织建设，乡镇重点做好农村道路建设、农田水利基础设施建设和农村其他公用设施建设等工作，尽量减少乡镇对村级组织的行政命令和干预。??? （二）加大对乡镇扶持力度，营造良好工作环境? ??当前，乡镇正处于转型关键期，在乡镇自身努力的同时，上级部门也要进一步加大扶持力度。
一是增强乡镇政府的财力。按照财权和事权相一致的原则，为乡镇履行职责配置相应的财力。明确规定确需乡镇政府配合完成的工作，上级党委、政府和有关部门必须提供相应的经费和条件。完善财政转移支付制度，加大中央和省级政府对运转困难乡镇的财政转移支付力度。改革分部门分配财政资金的管理办法，实行县级财政一个“漏斗”对乡镇的财政经费拨付办法。
二是化解乡村债务。在锁定债务，分清债务性质的基础上，上级组织应出台具体的相关政策，逐步化解乡村两级债务。
三是加大倾斜力度。上级部门要在资金、项目上继续加大对乡镇的倾斜和扶持力度，尤其是农业基础设施、农业科技推广和农村教育、卫生、文化等方面，多为农村加快发展做一些打基础、管长远的工作。
四是优化工作环境。各级党委、政府要关心重视选拔优秀的乡镇干部到领导岗位。把乡镇干部住房政策、医疗保险、养老保险等福利待遇落到实处，在物质利益分配上向乡镇倾斜。正确处理压担子、给任务与教方法的关系，对工作不力的要批评教育，对工作遇到的困难，要主动帮助乡镇干部解决。对乡镇干部在艰苦条件下，为民服务、为民增收，兢兢业业、扎实工作，不怕吃苦的创业精神，给予公正的评价，为乡镇干部营造在艰苦条件下畅心的工作环境。
? ??（三）改进服务方式，促进思想观念的转变? ??作为乡镇干部，“上面千条线，下面一根针”，服务群众，事无?巨细，都要亲历亲为。因此，我们必须主动适应市场经济条件下乡镇干部队伍建设的新要求，不断改进和创新服务方式。具体来说要在以下四个方面下功夫：
一是要在加快发展上下功夫。与发达地区相比，我们的乡镇往往保守大于创新、怕字大于敢字，特别是在当前经济社会发展矛盾突出、工作压力日益加大的情况下，缺乏“敢想、敢干、敢闯、敢创”的勇气，存在安于现状、求稳怕乱、不求有功、但求无过等现象，迟迟不能使乡镇走出困境。为此，要进一步引导乡镇坚持用加快发展来破解工作难题，以思维和观念的创新来带动乡镇体制创新，在转变思维中寻找出路，将心事用在发展民营企业、招商引资、劳务输出等创新性重点工作。
二是在简政放权上下功夫。要主动适应市场经济条件下乡镇干部队伍建设的新要求，坚持“多放权，少揽权“的原则，对村级管理要由越俎代庖向充分发挥村两委作用转变，对乡直部门管理要由包揽一切向严格监督方面转变，积极推进政事、政经分开，结合乡镇事业单位改革，将服务性、技术性和社会中介性质的机构彻底从乡镇党政机关分离出去，尤其是那些政府想管管不了，想管管不好的事，要大胆放权，把职能下放，通过实行市场化和社会化运行方式进行管理和引导，真正达到减少事务、减少开支，使乡镇干部从繁杂的事务中解脱出来，集中精力抓大事，一心一意谋发展。
三是在示范引导上下功夫。要善于抓典型，抓示范，抓宏观管理，减少行政命令，防止盲目干预。尤其是在农业产业结构调整工作中，要采取组建农业产业协会、创办农业产业化龙头企业等措施，重点搞好技术服务和产品销售信息服务，给群众做好示范，带领农民进入市场，带动群众自觉主动地调整产业结构，让农民决定种什么、养什么、做什么，群众就往往乐于接受。
四是在能力培训上下功夫。要提高乡镇干部的服务水平，必须强化乡镇干部的能力培训，切实解决好本领“恐慌”的问题。根据现阶段农村工作需要，以胜任本职工作为目标，以增加农民收入为重点，大力开展技能转型培训，围绕农村政策、先进适用技术、市场经济知识和法律知识，切实提高乡镇干部指导农民致富的服务本领，依法行政的能力和适用市场经济规律推动农业产业发展的能力。? ??（四）创新运行机制，促进管理方式的转轨? ??市场化改革后，乡镇政府从以前管得过多、过宽、过细、过杂的经济干预中脱离出来，转向教育引导企业和农户去发展产业，增加收入上来。然而，市场在哪里？资金从何筹？技术怎么学？信息如何来？要解决这一系列问题，必须在管理方式上实现三个转变。
一是变微观为宏观。乡镇干部要从过去一年四季忙于催耕催种催收的微观管理彻底转为宏观调控，把主要精力用于引导规划镇村两级经济和社会事业的发展方向，对重大问题的把握和决策。
二是变指令为指导。禁止具体的行政指令性计划和行政捏合行为，要改变过去采取传达式、电话式、会议式、命令式、文件式、包揽式等行政指令的方法来开展工作，善于运用经济的、法律的、说明教育、示范引导的手段和方式来开展工作。通过制度宏观发展规划和帮助村组、企业制定发展计划来指导和引导农户、企业发展。
三是变人治为法治。要坚持依法行政，寓管理于服务之中，在服务中协调，靠法律来管理。切实纠正过去那种在农村工作中的随意命令、胡乱指挥、不负责任的行为，实行政务透明，实行财务公开、政务公开和考核结果公开。坚持重大决策征求村委会、乡镇直部门和企业意见，汲取社会智慧，实行民主管理，接受社会监督。?? 综上所述，发展社会主义市场经济是我们坚定不移的目标与方向，作为政府的最基层组织—乡镇政府，一定要适应形势发展，把握角色，找准定位，转变职能。市场能够决定的事坚决交给市场，在发展经济中我们只能规范、引导、服务。积极引导群众通过司法渠道解决生产生活中遇到的各种问题。要更加突出社会管理和社会服务的职能。为群众办实事，做好事。要坚决贯彻党的群众路线，与群众站成一片，做到为民务实清廉。要切实加强政府自身建设，树立基层政府的良好形象。? 做好经济发展的“引路人”、民生服务的“贴心人”、安全稳定的“守夜人”、法治社会的“捍卫人”，取信于民，为民服务，这就是乡镇政府在市场经济条件下职能转变的方向和结果。
本文来自https://www.zaidian.com/