[摘要]杭州市公租房建设存在较大的资金缺口，而公租房租金虽然不低，但是投资回报率也不高，而且面临很多复杂的管理问题，社会资金都处于观望状态。当前杭州市住房公积金闲置资金较多，利用效率很低，如果能利用公积金闲置资金，构建公租房REITs模式，可以在保证公积金缴存人状况至少不恶化的前提下，解决目前公租房建设资金不足的问题，使杭州市政府与低收入住房困难家庭状况都获得显著的帕累托改进。
[关键词]住房公积金；闲置资金；公租房REITs；杭州市
[中图分类号]F293.33 [文献标识码]A [文章编号]1008-4738(2012)01-0056-04
公共租赁房是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一种保障房。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受得起的价格，向承租人出租，包括一些新的大学毕业生以及一些从外地迁移到城市工作的群体。当前杭州市公租房建设存在很大的供需缺口，建设资金不足是主因。REITs(房地产信托基金)作为国际上重要的房地产融资手段之一，在我国大陆还未尝试。杨大楷(2011)、田秋生和李嘉莉(2011)、刘颖和马泽方(2011)、冯志艳(2011)以及郑磊(2010)等认为，如果能够利用REITs为廉租房、公租房等保障房融资，则在解决保障房的资金瓶颈问题的同时，还可以提高REITs的政策获准可能性，从而解决目前房地产市场融资的来源与风险都高度集中于银行的问题。
一、杭州市公租房建设及公积金运用现状
1.杭州市公租房建设滞后，供需缺口很大
2004年，杭州开始探索以保障性租赁住房途径解决“夹心层”住房困难，为解决新就业大学毕业生等特定群体过渡性住房需求推出了创业人员公寓。2005年在全国率先开展经济适用租赁住房政策的研究工作，探索采用租赁手段，通过“政府引导，市场运作”模式解决符合条件但无力购房的“夹心层”群体实际困难。2007年拨付7100万元专项资金购置首批274套经济租赁房源。同年，为解决市区外来务工人员的住房困难问题，推出了外来务工人员公寓。在区级建设的“两项公寓”正式成型的同时，明确以各区为责任主体，每年开工创业人员(新就业大学毕业生)公寓和外来务工人员公寓20万平方米。2008年又出台了《关于加快创业人才(大学毕业生)公寓和外来务工人员公寓建设的若干意见》，进一步明确两项公寓的各项建设制度。
2009年2月，在前期实践探索和需求调研的基础上，率先在全国建立了同时惠及两个“夹心层”的经济租赁住房制度，出台了《杭州市区经济租赁住房管理办法(试行)》，并逐步对原有的区级创业人员(新就业大学毕业生)公寓及外来务工人员公寓进行有机整合，形成了具有杭州特色的市区两级共建经济租赁住房格局。2009年4月，成立了杭州市租赁房建设管理中心，负责市本级经济租赁住房建设和管理工作。7月，《杭州市区经济租赁住房管理细则(试行)》出台实施。11月，开始了面向“两个夹心层”的试点工作，推出房源97套。12月底，市本级首个经济租赁住房项目――半山田园地块33万多平方米经济租赁住房项目正式开工建设，并从已筹集的房源中调剂1023套房源用于公共租赁住房配租。2010年，杭州将市本级建设的经济租赁住房和各区建设的新就业大学毕业生、外来务工人员公寓统一更名为公共租赁住房，纳入了统一管理，并进一步扩大公租房试点范围，推出600套房源。同时，新增城西塘北、庆隆、蒋村、城东牛田、三里亭、城北花园岗等6个地段优越、配套成熟的地块，用于2010年公共租赁住房项目建设。到2011年底，市、区两级公租房累计配租8163户，已建、在建和筹集的公共租赁住房超过233万平方米，到“十二五”期末，杭州公租房保有量将达到300万平方米，可极大地缓解阶段性、过渡性住房困难问题。
但是，相对巨大的市场需求，目前公租房的建设力度显得非常滞后。根据杭州市统计局公报显示，杭州市常住人口为870.04万人，全市常住人口中市外流人人口为235.44万人，造成人口总量大幅增加的主要原因是来杭务工、投资创业、经商、就学等市外人口大量迁移流入。另外，杭州市家庭户规模逐步缩小，既有生育水平不断下降，单身外来务工人口流入增加的影响，也有年轻人婚后独立居住增多、独居老人增加的因素。大量的外来人员以及人口的其他变化对公租房的巨大需求与目前的建设力度形成很大的供需缺口。面对巨大的公租房需求，如果全部由政府大包大揽，无论是时间还是财力都无法满足市场需求，因此如何吸引社会资金进入以加快公租房建设的速度成为一个全新的探索。
2.杭州市住房公积金的缴存用现状与主要问题
住房公积金制度是我国法律规定的重要住房保障制度之一，具有强制性、互助性等特点。职工个人缴存的住房公积金以及单位为其缴存的住房公积金，实行专户存储，归职工个人所有，并实行个税免征、优先低息贷款购房的优惠政策。按照我国《住房公积金管理条例》规定，住房公积金管理机构的资金运作方式严格限制在公积金个人住房贷款、国债投资和定期存款等几个方面。
截止2010年底，杭州市住房公积金中心归集的公积金余额为174.51亿元，贷款余额为140.44亿元，闲置资金超过34亿元。当年实现收入5.63亿，支出4.60亿元，增值收益只有1.03亿元，增值收益率持续下滑降为不到1％。从目前情况看，杭州市公积金闲置资金还将持续增加，但是使用效率仍将继续低位徘徊，因此总体来看公积金运作仍将处于极低收益水平状态。
杭州市的情况并非个案，而是全国住房公积金运用状况的缩影。相比东部，中西部地区的闲置资金情况更为突出，运用率分别只有71％和56.1％，特别是甘肃、河南、贵州、河北等地的运用率均不足30％，西藏、海南甚至低于20％。由于投资比例和方向限制，大量住房公积金闲置在银行，形成巨大的隐性浪费。
二、利用住房公积金支持公租房建设的政策
同属国家住房保障体系，一边是公积金大量闲置，运用效率低下，违规拆借时有发生；一边是公租房大量需求而建设资金短缺。能否把这两个政策有机结合起来以调剂余缺，获得双赢?从政策上看是可行的，国家出台了一系列政策为公积金援建公租房提供了可能性。
1.关于公积金增值净收益的使用意见
国务院规定，住房公积金的增值净收益要全部用于保障性住房建设以保障廉租房、公租房建设的落实；住建部等七部门再次发文强调住房公积金的增值净收益全部用于保障房建设。这两个文件从政策上把两者紧密联系起来，为解决公租房建设资金难题提供了一种可能。
2.关于公积金贷款支持公租房建设的意见
住建部2009年发文表示，在优先保证缴存人提取、个人住房贷款和留足备付准备金前提下，可将50％以内的公积金结余资金贷给保障性住房建设， 贷款利率按五年期以上个人住房公积金贷款利率上浮10％执行，但是严格控制贷款规模，禁止无偿调拨使用。
这一意见出台，为破解公租房建设资金难题提供了一个创造性思路。根据该意见，在满足贷款、提取和备付要求后，运用公积金闲置资金的5Q％支持公租房建设，能在很大程度上解决其资金缺口的问题。
三、杭州市公积金援建公租房的方案设计
根据住建部意见，杭州市入选我国首批住房公积金贷款支持保障性住房建设的试点城市。按照住建部的要求，公积金介入公租房只能以贷款形式介入，贷款利率为五年期以上公积金个贷利率上浮10％。如果通过REITs以分红的方式运作，按照不低于贷款利息收益来回报公积金，效果与贷款是等同的，并且有公租房资产作为交换，就形成类抵押贷款交易，要比纯粹贷款安全很多，更容易为公积金缴存人接受。’
能否用住房公积金闲置资金构建公租房RE-ITs，充分利用其资产价格交换、融资额大和高分红等特点，解决公租房建设资金缺口的问题?如果这一方式可行，还可以使REITs在中国以特殊身份切入市场，既推动这一房地产市场融资利器在中国的发展，也为其他国有资金退出公共项目滚动获取建设资金提供一个思路。
1.公积金援建能弥补杭州市公租房建设资金缺口
以杭州市闲置公积金34亿元计算，按照闲置资金的50％可以提供给公租房建设的试点政策，杭州市公积金管理处可以提供17亿元资金用于公租房建设。
如果杭州市政府以建筑成本价向公租房REITs注入资产，按照当地的公租房建设成本2000元/平方米，户均50平方的标准，则需要提供17000=1700000000/(2000*50)公租房作为注入REITS的资产。但杭州市存量公租房只有8000套左右，因此开展资产价格交换后，政府将获得8亿元=8000*50*2000资金继续建设公租房，如此滚动开展资产价格交换，能迅速解决公租房的资金缺口问题。
2.杭州市公租房REITs设计方案及关键点
(1)具体设计方案
首先由杭州市住房公积金注资，成立资产型REITs，再由REITs支付资金收购市政府公租房，然后市政府再向REITs租回公租房并支付租金，最后REITs将租金收益分红给公积金中心(具体流程见图1)。这样杭州市政府就能获得一笔巨额低成本资金用于公租房建设，从而解决公租房建设资金不足的问题，圆满完成建设任务。至于公积金的本金，在必要时可由REITs将公租房出售回本，保障缴存户在需要提取公积金或者需要贷款时能迅速获得资金的权利。
①住房公积金管理处注资8亿发起成立公租房REITs；
②REITs支付8亿给政府公租办购买公租房资产，获得完全产权；
③公租办以普通商业房地产方式向REITs出售资产，回笼资金；
④REITs向公租房承租人出租房屋；
⑤公租房承租人每年支付租金6240万；
⑥政府公租办向REITs每年支付补贴0万；
⑦REITs向住房公积金分红5616万。
(2)保证公积金缴存人利益的REITs最低收益要求
以2010年为例，当年杭州市公积金增值收益只有1％，政府要保证公积金缴存人的利益，则需要使REITs支付800万作为住房公积金的收益即可，至于备付准备金可用尚未动用的其余闲置公积金来安排，这就大大减轻了REITs收益率的压力。因此在第⑦中，REITs实际只需支付红利800万，就能保证公积金缴存户状况不恶化。按照REITs收益的90％用于分红的惯例，其收益只要达到888.89万=800/90％即可保证分红要求，分红后的剩余收益可作为REITs的管理费用。
目前杭州市公租房租金一般标准为13元/m2，因此方案第⑤中每年公租房租金收入为6240万=13*50*12*8000，远高于REITs所需支付的最低分红要求，因此REITs向住房公积金中心的最终分红可达到5616万=6240*90％，其收益率远高于国家规定的五年期以上个贷利率上浮10％的执行利率，达到了7.02％。
(3)REITs最低收益要求下政府的补贴额
从上文分析中可见，由于REITs收益率达到7.02％，远高于国家规定的五年期以上个贷利率上浮10％的执行利率，意味着方案中第⑥杭州市政府应该提供的补贴额为0万，由此政府建设公租房的压力降到了最低。
(4)公租房资产注入REITs建议按成本价进行
具体是以成本价、市场价格或者折中开展资产价格交换，取决于资金的稀缺与任务的刚性程度。本课题组建议按照成本价来注入资产。从市场的角度讲，是杭州市政府遇到刚性的资金缺口且支付的收益率很低，应该在融资上做一些让步，同时作为对援建公积金低收益率的补偿。
通过组建公租房REITs，租金本身即可满足这8亿元援建公积金的管理费要求，政府在完全没有筹资压力的情况下弥补了公租房的建设资金缺口，极大地降低了贷款或者发行债券的利息压力，将能圆满完成中央和浙江省布置的任务，对杭州市政府状况无疑是巨大的改善。另外，在保证以往闲置资金1％增值率基础上增加的收益，除了用于公租房的管理支出外，可以拿出一部分来进行分配，提高公积金缴存户的收益作为补偿，从而形成一个显著的帕累托改进：杭州市政府完成了任务，对上有交代，对下有保障，使社会更加和谐；公租房承租人的居住状况有了很大的改善；公积金缴存人的收益也获得了提高。
由于目前很多社会资金都在观望是否进入公租房市场，如果引入一类社会资金进行成功运作，将对其它社会资金形成一种良好的示范效应，能带动大批资金入市，从而弥补公租房市场资金缺口，从根本上解决目前供需缺口过大的问题。
以公积金闲置资金构建公租房REITs，在解决公租房建设资金不足难题的同时，如果以此为契机发展普通REITs，获准的可能性要高得多，从而推动REITs在中国的发展。充分运用好这一房地产市场融资工具，将能有力地推动我国房地产市场持续健康稳定地发展。
[参考文献]
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