〔摘要〕 从城乡融合的视野把握和推进城乡一体化，关乎城乡一体化的路径选择及其实践成效。在城乡融合视野下推进城乡一体化，要明确实现城乡融合是城乡一体化的目标，发展是实现城乡融合的第一要务，破除城乡二元结构是实现城乡融合的关键，城乡统筹是实现城乡融合的基本方法，制度创新是实现城乡融合的重要保障。
〔关键词〕 城乡一体化，新农村建设，城乡融合
〔中图分类号〕F321 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）01-0107-04
自从2007年10月党的十七大明确提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局” 〔1 〕 （P18），特别是2008年10月党的十七届三中全会强调“把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求” 〔1 〕 （P671-672）并对推进城乡一体化发展做出系统部署以来，各地高度重视推进城乡一体化发展。进入“十二五”时期，许多地方还把推进城乡一体化发展确定为要着力实施的重大战略。但随着实践的推进，理论指导滞后于实践发展的情况显现出来。尤为突出的是，目前人们对城乡一体化的理解还有很大差异。笔者认为，正确定位城乡一体化发展方向，科学确定其路径选择，力求在实践中取得更大成效，需要从城乡融合的角度把握和推进城乡一体化。
一、城乡融合是城乡一体化的目标
在对城乡一体化的理解上，以前更多地认为城乡一体化就是使农村城市化、农民市民化，认为推进城乡一体化发展就是要加快农村城市化进程。近年来则针对这种认识的局限性和在实践中出现的按照城市模式搞新农村建设的情况，许多学者和地方领导更多地强调城乡一体化不是“城乡一样化”，提出城乡一体化不是把农村变成城市，而是使城市更像城市、农村更像农村，应根据农村和城市不同的特点，使农村和城市保持各自不同的生活环境和生活方式。前一种理解固然有偏差，但近年来广为盛行的城乡一体化不是“城乡一样化”这种表述令人不得要领，因为用“不是什么”是不能揭示“是什么”的。现在许多人使用城乡一体化不是“城乡一样化”的表述，似乎有新意和创新性，但到底什么是城乡一体化，还是让人难得其解。
当然，用城乡一体化不是“城乡一样化”来纠正以前认识上的偏差是有价值的，但讲城乡一体化不是“城乡一样化”也不能绝对化。一方面，城市和乡村是要保持各自的特色；另一方面，城市也要吸收乡村的优点，乡村也要吸收城市的优点。新农村建设固然不能按照城市模式来搞，但在推进城乡一体化背景下，也不能脱离城镇化来搞新农村建设。城乡一体化不是“城乡一样化”，其本意是农村要保持良好的风光环境和特色文化，但城乡一体化也要求农村和城市有一样的地方，如要有大致一样先进配套的基础设施和公共服务，否则农村留不下人，更吸引不来人，人们还是会向往城市并力图往城市集聚。
现在一些发达国家，如德国，绝大多数人工作在城市，却有40%的人口居住在农村；美国、日本从事农业生产的人分别只有3%和4%，但20%以上的人口居住在农村。这不仅是因为农村环境宜居，还因为居住在农村和居住在城市生活上一样方便。相反，拉美一些国家，因为城乡发展失衡，乡村的工作和生活条件远不及城市，致使大量农民进入城市，虽然城市化率几乎和发达国家一样高，但给城市带来了严重失业、大量贫民窟、治安恶化等问题，结果，不仅农村没有发展起来，城市的发展也受到拖累。韩国经过数十年的新村建设后，城乡居民收入差距几近消失，但乡村地区的生活条件跟城市相比依然相差甚远，当年规划建设的许多小城市整体功能也不强，平均聚集人口不到2万人，许多人特别是年轻人还是向往大城市。现在我国的一些乡村地区，特别是经济发达的乡村地区，风光环境宜人，工作岗位也不缺，但由于生活配套和城市相比差距还相当大，结果人们还是希望进入城市。中国有13亿多人口，其中农村人口有7亿多，国情决定了不能单方面追求城镇化，应在城乡一体化理念指导下实现城镇化和新农村建设的“双轮驱动”，即一方面通过城镇化使一部分农民向城镇转移，使农民变市民；另一方面要积极发展农村，使农村的基础设施条件和公共服务水平向城市靠齐，使一部分农民愿意留在农村，甚至吸引一部分城市居民来农村定居。
对城乡一体化不是“城乡一样化”不能加以绝对化，农村要保持自己的优点和特色，但也要争取拥有和城市一样先进的基础设施和生活条件。其实，不仅农村这样，在城乡一体化的进程中，城市在拥有先进的基础设施和生活条件的同时，也要争取拥有和农村一样宜居的环境，实现城市与乡村间的相互取长补短，最终走向城乡融合。也就是说，城乡一体化既不是城乡一样，也不是城乡不一样；既不是让农村变成城市，也不是让农村还是农村，其目标是城乡融合。
“城乡融合”的首倡者是恩格斯，他在1847年《共产主义原理》中最早提出了“城乡的融合”：“通过消除旧的分工……以及城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面的发展” 〔2 〕 （P371）。后来，英国城市学家埃比尼泽?霍华德在19世纪末创立的田园城市理论中提出“城市和乡村都各有其优点和相应缺点，而‘城市―乡村’则避免了二者的缺点”。“城市和乡村必须成婚，这种愉快的结合将迸发出新的希望、新的生活、新的文明。”他倡导用城乡一体的新社会结构取代城乡分离的旧社会结构形态。20世纪60年代，美国著名城市学家刘易斯?芒福德也指出：“城与乡，不能截然分开；城与乡，同等重要；城与乡，应当有机结合在一起” 〔3 〕。可见，他们都是把城乡融合作为城乡关系演化的理想境界。在城乡融合状态下，城市和乡村不再是各自独立的地理单元，而是通过城乡之间的多维网络连结，使城市和乡村结成有机的整体，集中城市和乡村的各自优点，使城市不再是传统的城市，乡村不再是传统的乡村，既有城市职能，又有乡村特色，使城乡之间发展水平接近，城乡居民之间享有的权益和机会大体相当，思想观念和生活方式趋向一致。实现了城乡融合，也就达到了城乡一体化的发展目标。
二、发展是实现城乡融合的第一要务
城乡融合建立在城乡经济充分发展的基础上，要求兼顾城市和乡村两个方面，以实现城乡经济发展为第一要务。没有经济的充分发展，城乡融合只能是理想而不能变成现实，要把城乡融合由理想变成现实，首要任务是推进城乡经济的发展。城乡经济的发展包括城市经济发展和乡村经济发展两个方面，推进城乡融合不能以削峰填谷即单纯把城市创造的财富转移到农村的方式进行，而是要在继续推进城市繁荣发展的同时，通过政策支持和城市的带动增强乡村自我发展的能力。中国人口的多数还在农村，靠城市向农村大规模转移财富的方式发展农村经济、实现城乡融合是不现实的。推进农村经济发展，首先是政策要作调整，即改变长期以来城乡二元结构下重城市轻农村的政策，并给农村制定一定的扶持性政策；其次是推进城乡之间的产业对接，把城市的产业链条往农村延伸，鼓励产业和要素下乡，把城市不具备发展优势的产业转入农村，同时要注重发展乡村旅游产业，培育和壮大乡村特色产业和优势产业。
调查发现，凡是城乡融合程度高、城乡居民收入差距小的地方，都是村强民富的地方。2010年，江苏省苏州市农村集体总资产突破900亿元，村均收入达448万元。强大的村级经济实力，有力地保障了富民目标的实现。致力于富民强村、繁荣和壮大农村经济，是包括苏州市在内苏南地区推进城乡融合发展的一条重要经验。按照这一经验启示，苏南各地明确提出，城乡一体化以富民为核心，要求通过进一步壮大村级集体经济实力，促进农民新型合作组织发展，帮助农民创业就业，促使劳动密集型产业、涉农工业和农产品加工业由城市向农村转移，大力发展现代农业，着力推进农业产业园区建设，积极培育农业产业化龙头企业，促进以企带村、村企互动，实现富民强村目标，通过经济发展不断推进城乡融合。
三、破除城乡二元结构是实现城乡融合的关键
党和政府历来十分重视“三农”问题，社会各界也十分关注“三农”问题。1979年9月的十一届四中全会、1998年10月的十五届三中全会、2008年10月的十七届三中全会都对“三农”问题进行了专题研究并作出专门决定，并且从中央到地方几乎每年都要召开农村工作会议。改革开放以来还先后印发了14个有关做好“三农”工作的中央一号文件。专家学者研究“三农”问题形成的成果之多，超过任何一个国家，也超过任何一个学科。经验表明，凡是一直受到重视的问题，一方面说明是牵涉全局不能回避而必须着力解决的重大问题，另一方面说明是尚未得到根本解决的老大难问题。“三农”问题解决起来之所以难，是因为我国长期以来形成的根深蒂固并且惯性力量极强的城乡二元结构，在不破除城乡二元结构的前提下解决“三农”问题，只能治标不能治本，只能一时性缓解问题，不能从根本上解决问题。
真正认识到“三农问题的病根是城乡二元结构” 〔4 〕并下决心破除城乡二元结构，还是最近这些年。特别是在2003年10月党的十六届三中全会提出“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制” 〔5 〕（P465）任务的基础上，2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》作出了“着力破除城乡二元结构” 〔1 〕 （P671）的重大决策，并从城乡统筹、制度建设等方面对推进城乡一体化发展做出了系统部署，使解决“三农”问题进入了目标明确的深入推进阶段，也使“三农”工作进入了可持续的良性运行状态。国家和地方围绕推进城乡一体化发展所设立的统筹城乡综合配套改革试点，通过着力破除城乡二元结构，在实践中取得了显著成效，也确证了城乡二元结构是“三农”问题的病根。这说明，推进城乡融合，关键在于破除城乡二元结构。
四、城乡统筹是实现城乡融合的基本方法
城乡统筹，就是统一筹划，兼顾城市和乡村矛盾的双方，用辩证法的两点论处理好城市和乡村的关系。实施城乡统筹的主体是政府，即在政府主导下，按照统筹兼顾的方法处理城乡关系，改变过去重城市发展轻农村发展，甚至以牺牲农村的利益换取城市发展的做法。当然，新中国成立后一定时期内实施城市偏向政策有其历史的合理性和必然性，因为要把一个贫穷落后的中国建设成为一个强大的社会主义国家，必须把重点放在推进国家工业化上，而要在原本“一穷二白”的基础上推进国家工业化，只能靠农业的积累提供原料和资金。时至今日，依靠农业为工业发展提供原始积累的任务早已完成，到了着力推进城乡统筹发展的新阶段。城乡统筹是推进城乡融合发展的基本方法。自20世纪80年代开始，一些地方就提出了这一工作思路，特别是东南沿海发达地区，在乡镇企业发展和小城镇建设的带动下，城乡关系开始发生转换，城乡一体化开始启动，城乡之间开始融合。在此基础上，进入20世纪90年代后的市场化改革阶段，城乡一体化和城乡融合有了进一步的推进。但这个阶段的城乡一体化，其动力主要来自基层和市场的自发性力量，缺乏上下联动的政府主导。所以这一阶段的城乡融合只能取得有限的成果和局部的经验。
2002年11月召开的党的十六大提出了“统筹城乡经济社会发展” 〔5 〕 （P17）的论断，标志着由政府主导上下联动的城乡一体化开始启程，特别是2008年10月召开的十七届三中全会明确提出了“五个统筹”：统筹土地利用和城乡规划，统筹城乡产业发展，统筹城乡基础设施建设和公共服务，统筹城乡劳动就业，统筹城乡社会管理，这“五个统筹”是对统筹城乡发展从五个方面所作的细化。在“五个统筹”基本精神指导下，许多地方结合实际提出了推进本地区城乡融合的具体方法。如，四川省成都市作为国家批准设立的全国统筹城乡综合配套改革试验区，提出了“六个一体化”的城乡统筹方法：城乡规划、城乡产业发展、城乡市场体制、城乡基础设施、城乡公共服务、城乡管理体制一体化。江苏省提出了经过充实完善后的“五个一体化”的城乡统筹方法，即城乡发展规划一体化，城乡产业一体化，城乡基础设施建设一体化，城乡公共服务一体化，城乡就业一体化。苏州市作为江苏省确定的城乡发展一体化综合配套改革试点城市也提出了“六个一体化”，即城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化。广东省中山市作为《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》所列的“统筹城乡发展综合改革试点”也提出了“五个一体化”，即城乡人口一体化、城乡空间布局和基础设施一体化、城乡经济发展一体化、城乡公共服务一体化、城乡生态环境一体化。除此之外，还有些地方提出了“七个一体化”、“八个一体化”，等等，这都是根据各自实际所提出的由政府主导下的城乡统筹的具体方法。无论几个一体化，最终目标是要达到城乡全方位的融合，其中也应当包括十七届六中全会新提出的“城乡文化一体化” 〔6 〕。
五、制度创新是实现城乡融合的重要保障
仅有城乡统筹的方法还实现不了城乡融合。事实上，早在20世纪50年代末毛泽东就提出了用统筹兼顾的方法处理城乡、工农等重大关系问题，但在城乡二元结构的体制机制下，统筹兼顾的方法并没有在处理城乡关系中发挥出应有的作用。不是方法不正确，而是缺乏城乡统筹的制度保障。
1954年发展经济学家刘易斯提出的二元结构，即城乡二元经济结构，是指发展中国家现代化的工业和技术落后的传统农业同时并存的经济结构，“当经济发展到一定阶段，通过工业化的反哺带动和城市化的推进融合就可以消除城乡二元结构并实现城乡一体化” 〔7 〕。但我国的城乡二元结构不仅是一种二元经济结构，还是一种二元社会结构，它以城乡分割的户籍制度为基础，把城乡居民分为两种不同的身份，采取区别对待的政策，使城乡居民在教育、就业、医疗、社保领域所享有的权益甚至在交通事故的赔偿标准上都有很大不同。与此同时，国家还实行了偏向城市的宏观政策，使得农村的农产品和土地、劳动力、资金等生产要素低成本甚至无偿流入城市，支持城市的工业化。公共财政也几乎演变成了专为城市服务的城市财政，如在基础设施的建设上，城市的基础设施由国家投资建设，农村的基础设施则基本上依靠农民自筹资金建设。长期实行这种城市偏向政策的结果，必然会造成并固化城乡经济发展中的差距，使城乡二元经济结构更加突出。
制度创新是推进城乡融合发展的根本保障，要破除城乡二元结构，必须通过制度创新实现城乡发展的体制机制变革。无论是“五个一体化”、“六个一体化”，还是“七个一体化”、“八个一体化”，没有体制机制作保障，城乡一体化就会中途停滞。“如果说一般的城乡二元结构是工业化进程初期自然分化的结果，那么，我国城乡二元结构的特性在一定意义上就是工业化进程初期的‘自然分化’与计划体制强制的‘人为分化’双重作用的结果”，“这表明我国统筹城乡发展、消除二元结构并实现城乡一体化的核心问题，不仅是单纯的经济发展问题，还应包括体制机制的改革创新问题” 〔7 〕。
他山之石可以攻玉。德国巴伐利亚州为推进城乡协调发展，提出过影响极广的“城乡等值化”理念，并从法律上确认这一理念，用于指导城乡协调发展。我们应借鉴巴伐利亚州推进城乡协调发展的经验，在思想上树立城乡等值化的理念。我国要破除城乡二元结构，通过制度创新保障城乡一体化发展，首先也要进行观念的变革，特别要在各级领导干部中率先实现观念的变革，通过他们观念的变革带动全社会观念的变革，以此保障城乡融合发展的推进。其次，建立保障城乡融合发展的新的制度体系，这包括：城乡户籍管理一体化、城乡财政政策一体化、城乡发展规划一体化、城乡基础设施一体化、城乡管理一体化等，形成城乡共同发展、城乡共享成果的机制和体制。
参考文献：
〔1〕中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编（上）〔M〕.北京：中央文献出版社，2009.
〔2〕马克思恩格斯全集：第4卷〔M〕.北京:人民出版社，1958.
〔3〕景普秋，张复明.城乡一体化研究的进展与动态〔J〕.城市规划，2003，（6）.
〔4〕陆学艺.破除城乡二元结构 实现城乡经济社会一体化〔J〕.社会科学研究，2009，（4）.
〔5〕中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编（上）〔M〕.北京：中央文献出版社，2005.
〔6〕中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2011-10-26.
〔7〕康 胜.城乡一体化:浙江的演进特征与路径模式〔J〕.农业经济问题，2010，（6）.
责任编辑 董红琴