摘 要：2011年3月11日，日本发生了9级强震并引发核泄漏危机。日本在处置核泄漏危机过程中，暴露出应急机制架构不健全、应急预案和危机预防存在缺陷、应急处置措施失当等诸多问题。
关键词：应急管理；核泄漏；教训；启示；日本
中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）07-0209-02
一、日本核泄漏危机事件简述
2011年3月11日，日本东北部海域发生里氏9.0级地震并引发海啸，造成重大人员伤亡和财产损失。此次地震是自有地震记录以来，全世界第三高地震，其引发的海啸影响到太平洋沿岸的大部分地区，造成日本福岛第一核电站发生了严重的核泄漏事故。此次事故不仅严重影响到日本公众的生命健康安全，导致20万余人紧紧撤离福岛第一、二核电站附近的辐射区；也对日本的工业、农业、旅游业等造成较大影响，使得日本经济在全球金融危机中更是雪上加霜。日本一家智库机构2011年5月31日发布报告称，核泄漏损失将达20万亿日元（约合1.6万亿人民币）。据凤凰网财经频道2012年01月12日报道，受东日本大地震引发核泄漏事故影响，2011年1―10月日本农产品出口额为3 644亿日元，与前年同期相比下降8.2%。到目前为止，仍有44个国家和地区采取了限制日本农产品进口的措施，完全解禁的只有加拿大和智利两个国家。
二、日本应对核泄漏危机的教训
1.应急预案和应急评估存在缺陷，导致应急准备不足。一是应急预案不完善，缺乏针对小概率事件的应急举措。福岛核泄漏是特大地震、特大海啸、全厂断电、应急柴油机损毁、辅助给水系统瘫痪等一系列小概率事件同时发生造成的。英国《金融时报》在分析东京电力公司在本次核危机应对中指出：“东京电力公司内部的灾难应急方案虽然获得了日本监管机构的批准，也提供了应对小规模紧急事故的指导，但该方案没有对出现核电站自身无法应对的事故的处理方法，甚至没有向附近核电站寻求帮助的条款，整个方案能够解决的事故规模与此次福岛第一核电站面临的灾难相差悬殊”。日本内阁官房长官枝野幸男在一次新闻发布会上表示“政府应急准备不足，没有预想到会遭遇这场‘前所未有’的地震和海啸”。二是应急评估不到位，未能有效排查出潜在的技术风险隐患。首先，核电站的选址不合理。福岛第一核电站本身建设缺乏足够的安全性考虑，日本近海海水较深，若出现海啸将对处于海岸线附近的福岛核电站造成极大威胁。其次，抗震设计存在缺陷。在福岛第一核电站抗灾强度设计上，对特大自然灾害的综合评估不足，设计抗震指标仅为7级地震。再次，应急资源准备不足。当核电站因海啸造成应急供电设施全部损坏时，核电站仅能依靠备用电池进行冷却，但供电时间仅有8个小时。最后，设备老化留下安全隐患。截至3月26日，福岛第一核电站1号机组寿命已有四十年，而在日本，运行三十年的核电机组即被视为“高龄”机组，根据设备老化情况只能进行保守运行，但事故发生前仍作为东京电力公司的主力机组在运行。
2.行政机构条块分割，导致处置初期缺乏统一指挥。目前，日本政府采用中央―都（道府县）―市（町村）三级制应急体系。以中央一级为例，内阁府负责汇总、分析日常预防预警信息，制定防灾和减灾政策，但并不对核、工业事故、环保事件进行管理，核事故应急救援工作由文部科学省牵头负责，生产事故应急救援工作则由经济产业省牵头负责。从而导致在此次巨灾初期，出现了抗震救灾、处理核泄漏危机多头指挥、多头负责的情况，严重影响了事故处置效率。直到核泄漏危机事态不断恶化后，才由内阁府统一指挥。
3.信息获取渠道不畅，导致应急决策迟缓、失当。由于日本发展核电主要依循“国策民营”的模式，即民间企业负责经营核电事业，经济产业省负责日常管理，这就导致负责核事故处理的部门――文部科学省却无法对核工业企业进行有效的日常监管，收集数据和信息迟缓、不准确。2007年1月，东京电力公司在向经济产业省提交的调查报告中承认，从1977年起，在对下属福岛第一核电站、福岛第二核电站和柏崎刈羽核电站的13座反应堆总计199次的定期检查中，存在篡改数据和隐瞒安全隐患的行为。这其中就包括造成本次福岛核事故中的紧急堆芯冷却系统失灵问题，相关数据曾在1979―1998年间先后28次被篡改。
核泄漏事故发生后，日本政府只能依靠东京电力公司提供的有关信息进行应急处置，而缺乏主动可靠的信息来源渠道，致使公布的数据出现瞒报、迟报等情况，如在1号机组厂房爆炸后，东京电力公司未第一时间向政府汇报，导致日本政府多次在公众媒体上宣称无核泄漏事故危险，直接影响了政府对核泄漏危害的认识程度，以致错过了最佳的消灾和决策时机。《华尔街日报》援引日本政府人士的话称“此次灾害有60%是人祸”。
4.政府应急救援组织不力，应急物流系统运作不畅。一是灾害现场救援组织不力。日本政府调集救援队伍和装备赶赴现场时，由于救援队伍对核电不够熟悉、装备与核电站的接口不匹配等因素，使得救援队伍在相当长的时间内无法有效救援。二是应急物流系统运作缓慢。一方面，日本政府与援助国家在协调物资需求上耽误了时间，如欧盟从3月11日就开始准备救援物资，直至3月26日才运抵灾区进行发放。另一方面，日本政府未在第一时间内抽出足够的运输工具用于专门调度救援人力和物资，造成应急物流系统运作缓慢，出现备用电力设备等应急物资迟迟不到位的情况。三是对国际救援存在顾虑，加重了灾害损失程度。从核泄漏危机刚发生时起，美国、法国等多个国家就曾表示愿意对日本施以援手，但却遭日本一再拒绝，其救援队人数也受到严格控制，直到事故不断升级，日本才逐渐向国际原子能机构、法国、美国救援，错过控制核泄漏的黄金时期，加重了灾害损失程度。
三、对中国应急管理和处置的启示
1.科学合理设计应急预案，增强应急演练实效。一是制定周密的应急预案，在“墨菲法则”的指导下，应充分考虑小概率事件，合理设计应对自然灾害和技术灾害的预案，并有针对性地设计出相应的举措。二是充分吸取“福岛教训”，定期开展有针对性的演练，并根据演练过程和结果，及时修订完善应急预案的不足之处，切忌流于形式。三是加强核知识和应急处置安全教育。大力开展核灾害预防、避险、自救、互救、减灾知识的宣教和培训，提高民众对核事故的避灾意识和能力，以减轻民众对核事故的恐慌心理。
2.加强应急风险评估管理，提升灾害防范水平。建立统一化、标准化的应急风险评估体系。政府主管部门应坚持科学设计、安全规范的原则，制定出台《各行业应急风险评估标准化体系》，综合考虑自然因素、物理因素、技术因素、管理因素、人为因素等风险源，依据风险发生的概率大小，统一划分出风险后果等级，以此确定风险处置的优先级和策略，制定出标准的风险处置措施。尤其对部分特殊、重点企业，政府相关主管部门应严格按照既定的风险评估标准和行业类别，对尚在规划和建设的企业的选址、设计标准、生产条件等情况以及现有企业的生产与运行情况进行风险评估和等级划分，准确评估出其潜在风险。对于处在高风险等级的在建与运行企业，政府主管部门要督促企业加以改进和完善，以此提升灾害防范水平。
3.建立健全综合性应急机制，统一政府领导，提高救灾救援效率。从“单一性灾害应急处置”向“综合性灾害应急处置”转变，建立“复合型”紧急事件处理机制，包括事前预防、灾害发生时的抢救、事后的重建复员、灾民的心理辅导等内容，以便于集中力量做到事前防范、事中抢救、事后复原，使损失降至最低。同时，明文规定各部门的法定权责，在地方成立“地方政府紧急事件处理中心”，建立“中央”及地方政府完善的纵向及横向联系机制。此外，必须坚持政府应对灾害的主导原则，建立统一的救灾机构，统一管理和调配各种应急资源物质，统一制定和实施应急处置方案和救灾措施，切实提高应急处置的决策力和执行力。
4.构建信息网络监测平台，增强应急决策的及时性、准确性。针对部分特殊、重点企业，由政府相关部门负责建立企业运行信息网络监测平台，实行24小时自动监控，将企业日常生产运行数据以及企业自动监控设施运行情况，通过信息化、自动化等先进技术，直接接入监控中心。一是根据职责和管理权限，划分出监测、分析、决策和执行四个层次。在监测层中，由网络监测中心精确、实时、动态跟踪各企业生产运行情况；在分析层中，企业监管部门负责对跟踪数据进行分析，在平时，加强日常监管，有效防范企业瞒报、迟报和篡改数据等行为，在灾害发生时，一旦分析结论出现重大情况，在第一时间里将分析情况上报至国家应急救援指挥中心；在决策和执行层中，国家应急救援指挥中心负责制定应急处置措施，专业救援队伍统一组织现场救援。二是鉴于应急管理现状，可先在关系人民生命、财产安全、会对经济社会造成重大影响的重点行业及生产企业率先进行信息网络监测平台试点，待试运行成熟后，逐步扩大到其他行业。
日本大地震，汇集了强震、海啸及核泄漏三重灾难，它在人类抗击自然灾害方面，具有标本性的研究示范价值，无疑是吸取教训和学习经验的“富矿”。中国应加强应急管理和救援工作的研究，从应急预案的设计、应急风险评估管理、综合性应急机制的建立健全以及信息网络监测平台的构建等方面，切实提高灾害防范水平和救灾救援效率，以便有效应对各种自然灾害以及引发的次生灾害。
参考文献：
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[4] 佚名.日核泄漏损失或达20万亿日元[J].长三角，2011，(6).
[责任编辑 王晓燕]