摘要：在转型社会背景下开展的“两型社会”建设必须要考虑其特定的历史时空背景。当下的社会转型，政治体制与经济体制的步伐还没有完全一致，这表现为：经济体制改革已经取得较大的进步，市场和社会力量得到较大发展，而政治体制改革步伐相对滞后，政府的权力集中仍较为严重，政府仍然掌控着社会中最多的资源。这种政经体制改革的时差，使得市场和社会对政府俘获的可能性大大增强。如何防止政府被俘获，偏离其应有的公共利益价值取向，是我们在“两型社会”建设过程中必须要注意的问题。
关键词：两型社会；政策俘获；制度变迁；政治体制改革
中图分类号：D60；D63 文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2012.02.019
2007年12月，国务院批准武汉城市圈为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，这充分体现了党和国家对武汉城市圈建设的肯定。两型社会建设的目标是创建资源节约型和环境友好型社会，其本质是解决资源、环境与经济发展中的体制矛盾，其关键是转变经济发展方式，其落脚点就是实现制度创新，而公共政策无疑是制度中最重要的环节。
一 、“两型”社会建设中政府俘获的可能性
政府，既可以成为经济发展的首要推进器，又可以成为经济衰败的关键；既是社会公平的维护者，又是社会公正的破坏者；既是市场财富的保护者，又是市场财富的掠夺者。由于政府身上有着太多的两面性，从某种意义上说，政府就是天使和魔鬼的混合体。因此政府在建设两型社会过程中，既会表现出“天使”般扶危救困的一面，也会表露出“魔鬼”般掠夺成性的一面。政府的掠夺性，或表现为通过直接征税的明夺，或表现为通过制定带有偏向性的博弈规则的暗取。其有选择地对社会财富进行分配，会将社会的公共利益置之不顾。
这些问题之所以会发生，其原因在于：由于政府自身狭隘的经济理性，导致其在制定公共政策的过程中，被市场与社会中的某些团体所俘获，成为专为某些团体服务的被俘获者，而抛弃了其应有的公共理性。因此要避免政府的掠夺性，就必须保证其沿着社会公共利益的轨道运行，防止其被俘获。研究表现，政府被俘获的可能性，在同一时期的不同的国家以及同一国家的不同时期，都会有所不同。其可能性的大小，取决于政府所掌控的资源与市场及社会力量的大小这两个关键因素。将这两个关键因素分别进行分类，我们得到的情况如下。见表1。
我们的“两型”社会建设正处于历史转型期，因此会受到这个大背景的影响。当下我国政治和经济体制改革的步伐存在一定的时差，经济体制改革的步伐要远远快于政治体制改革，其在社会生活中表现为：市场和社会力量已经得到较大发展，社会中出现了一些大型和超大型企业（如中石油、中石化、中移动等），而由于政治体制改革相对滞后，政府仍旧掌握较大的权力，支配着较多的社会资源。对企业而言，对政府的俘获所带来的收益要远远高于市场的创新，因此企业对政府俘获有着强烈的追逐，再加上我国的法制不健全，对政府俘获的危害性认识不足，对其的惩治力度较小，这些因素的叠加，使得当前我国的政府俘获存在最大的可能性。因此，我们在“两型”社会建设中，必须时刻提防政府被俘获。
二 、“两型”社会中的政策俘获界定
建设两型社会的关键是转变经济发展方式。党的十七届中央委员会第五次全体会议，也将转变经济增长方式作为未来经济发展的关键点。武汉地区作为两型社会建设的试点地区，具有开拓性的作用，其对转变经济增长方式的探讨对国家未来经济增长方式的转变都有巨大的意义。
经济发展方式的转变，是一个制度变迁的过程。制度变迁通常可以分为自上而下的强制性变迁和自下向上的诱致性变迁两种模式。显然，在经济发展方式的转变过程中，单独采取某一种变迁模式都不可取，必须采取两种方式相结合的模式。只有政府的推力以及社会自身的拉力共同作用，方可完成这样的转变。在经济发展方式转变过程中，主要涉及两大主角：政府和社会。只有正确地处理两者的关系，使其相得益彰，才能更好地推动经济方式的转变。
在我国这样的一个强政府、弱社会的模式下，以往我们过度关注了政府对社会和市场的影响，而忽略了社会和市场对政府的反作用。过去，在政府制定政策的过程中，人们往往更加关注以政府寻租为标志的政府强势力量对社会和市场力量的压制，而不了解社会和市场会运用自身的力量对政府进行的“俘获”。
在两型社会建设中，在转变经济发展方式的过程中，会出台很多的公共政策，这些出台政策会涉及众多的利益团体，包括农村、城市、生产者、消费者、污染型产业，以及相关的各个企事业团体。由于公共政策就是社会各利益团体之间博弈的规则，它能对社会的价值和资源进行一定的分配。因此各利益团体为了在博弈中维护和扩大自身的利益，会要求形成有利于自身的博弈规制。
为达到此目的，这些利益复杂的团体会围绕着公共政策的制定过程，进行博弈。各利益团体会千方百计地利用自己的影响力而对政府部门施加影响，以团体自身的政策偏好来替代社会偏好，这样就会或直接或间接地影响政策的制定。而政府由于自身的经济理性（政府也是由单个的理性经济人所组成，所以很难排除政府自身的经济理性），在巨大的自身利益的诱惑下，会与社会中的某些团体合作，进而被其“俘获”[1]，出台偏袒于某团体的政策，而抛弃其应秉持的公共理性。
因此，我们可以简单地将政策俘获界定为：在政策制定过程中，各社会利益主体通过运用各自的影响力，俘获和控制掌握政策制定权的公共部门，试图使政策的制定朝着更有利于自己的方向演进，并为之支付一定的成本的行为。
具体到武汉市的“两型”社会建设中，由于“两型”社会建设至少会涉及以下问题：城市与乡村统筹发展的矛盾，环境的保护与经济的发展矛盾，淘汰落后企业与支持先进企业矛盾，等等。对这些问题的解决，必须要出台众多的政策，围绕这些政策，各个利益团体都会在政策制定之前、之中施加影响力。转变经济发展方式，就必须要改革当前的经济发展方式。当前的发展方式主要有以下特点：数量重于质量，经济重于环境，增长重于发展，少数人先富重于共同富裕。这种经济发展方式的运行，培育了众多的既得利益集团。可以说，当前的大企业、大集团、大公司、大团体都是此类经济发展方式的受益者，当前的经济增长方式是他们存在和成长的基础。当政府要改变他们赖以生存与发展的基础时，就必然会激起他们强烈的反弹。这些在粗放型成长方式下发展起来的既得利益团体，他们拥有充足的资金，严密的组织，有一定的社会地位，有较强的话语权，这些都为其在围绕政府的公共政策制定过程中，与其他团体的博弈中，占据了优势。而这些优势在具有狭隘的经济理性的政府人员和部门的支持下，就会变成切切实实的政策俘获。
本文所说的“政策俘获”，其本质也是政府俘获中的一种[2]。由于在一定时间，政府提供的公共政策越多，其所拥有的裁量权越大，因此与其他类型的政府俘获（如立法俘获）相比，政策俘获有着自己的特殊性。政策俘获范围较广，其包含的内容也很复杂。通过对其进一步研究，可以将其进行一定的分类。按照俘获主体的不同，可以将政策分为社会主体俘获和市场主体俘获；按照俘获对象的不同，可以分为司法俘获、行政俘获、立法俘获；按照俘获影响范围的大小，可以分为国家性俘获、区域性俘获、局部性俘获；按照俘获时间的长短，可以分为永久性俘获、长时俘获、短时俘获等。见表2。
政策俘获与政府寻租的共同点体现在：都是社会中的负和游戏，都是财富的分配而非生产过程，但同时两者之间的差别更大。政府寻租，可分为政府无意设租、政府被动设租、政府有意设租三种。无意设租，是指因政府认知不足，不能清楚判断自己行为的后果，所导致的寻租活动；政府被动设租，是指政府主观上不愿意，而由于政府能力不足，社会中集团势力太大，进而绑架政府，强迫政府设租的行为。政府主动设租，是因为政府官员本身动机不纯，利用其掌握的公共权力，通过“设租”，人为地影响某种生产要素的配给，参与“非生产性”分配，进而获取“租金”的行为[3]。
而政策俘获，则与之都不同。政策俘获，通常是社会和市场的主体，看重政府某部门所掌握制定公共政策的权力，双方在自愿的基础上，通过某种类似于市场的方式，完成资本、公权之间的互换，进而形成有利于俘获者的政策，获得超额利润，并在政府与俘获者之间分配的行为。如果说政府被动设租，非政府主观意愿，而是因为社会力量的绑架，政府在其中扮演“胁从犯”的角色，政府主动设租是政府主观意愿行为，是政府的“个人作案”的话，那么政策俘获，就是政府部门与特殊利益集团之间亲密的“合谋”了[4]。
三、“两型”社会中政策俘获的危害性及其特征
（一）政策俘获的危害性
在两型社会建设中，有可能存在两种腐败形式，一种是我们所熟悉的执行腐败，社会团体通过为拥有执行权的政府部门提供一定的成本，换取其在政策执行中的利益的补偿，另一种就是上文所讨论的政策俘获。两者虽然都是腐败行为，都会造成社会损失，但后者的危害性要远远的大于前者，具体说来，主要体现在以下几个方面。
1． 影响范围特别广。政府被俘获后所制定的公共政策，通常是偏离社会公共价值最大化的目标，对社会公共资源作出有偏见的分配，它往往会使某个行业得利，而以其他行业的失利为代价，而不仅仅是行业中的具体从业者，因此它的影响范围要远远高于执行中的腐败。执行腐败往往是对有执行权的单个人的俘获，其获利的也仅仅是具体的个人与单位，其影响范围要小得多。
2． 危害性特别大。由于政策俘获针对是整个行业群体，其意味着对某个行业的利，会以某个行业的弊作为代价。这样的危害性往往会导致某一个行业的长期受损，影响社会的稳定。执行中的腐败，往往不能改变政策制定中所确立的利益格局的方向，只能利用政府所拥有的自由裁量权进行利益格局量上的捕获，其危害性是“量”上的差异，而政策的俘获是源头性的捕获，而且其一旦捕获成功，其危害性是“方向”上的差异，所以危害性特别巨大。
3． 清除特别困难。事后的执行腐败，可以通过更换执行人，缩小自由裁量空间，尽力压缩其存在的空间，而政策俘获所确立的公共政策，仅仅通过后期的改变是非常困难的，必须从源头上予以清除。而由于之前的公共政策所形成的既得利益团体对这样的清除行为十分反对，他们会千方百计地阻挠甚至反对，因此其成本十分高昂。
（二）政策俘获的特征
与立法俘获相比，政策俘获的特征主要有以下几个方面。
1． 俘获的影响小。由于法律的权威性，对立法的俘获，其影响范围往往是全国性和区域性的，其适用的范围能更加广泛，而政策俘获的影响范围相对较小，除了全国性的政策之外，其影响通常集中在某个部门和某个特定的区域之内，适用范围也较小。
2．俘获时间通常较短。法律一经制定，无论好恶都会持续较长的时间，对法律的俘获其影响的时间也较长，而且通常清除的成本十分高昂，有时候即使是明知法律被俘获，但由于其高昂的“纠错成本”[5]往往会阻止对其纠错，这也导致了其俘获时间的增加，而政策俘获的时间则短得多，通常是每一届政府都会出台一些新政策，所以政策俘获的生命周期较短，对俘获者来说，要想获取收益，必须要在所俘获政策的期限之内，快速行动。
3．俘获的成本较少。由于法律的影响广泛，其涉及的利益调整范围更为广泛，因此不可避免地将成为许多潜在的“俘获者”，这些俘获者之间的存在，也会产生一定的竞争，增加俘获的成本。而政策由于影响范围较小，潜在的“俘获者”的数量也相对较少，之间的竞争也较为平和，所付出的成本也相对较小。
4．俘获的收益较少。由于立法俘获的时间和影响范围都很广，这就从一个侧面增加了立法俘获所带来的巨大收益，但由于其高昂的俘获成本，从某种意义上，提高了潜在“俘获者”进入的门槛，也一定程度降低了竞争的强度。而政策俘获虽然其成本较小，但相对于法律俘获而言，其俘获的时间较短，影响范围也较小，其所带来的受益程度也同样较小，这也从某种程度上减少了潜在俘获者的加入兴趣。
四、抑制两型社会中政策俘获发生的对策
由于政策俘获在两型社会建设中，存在较大的可能性，针对如何降低这种可能性，我们提出了以下一些对策。
（一） 消弱政府在制定公共政策中的垄断地位
政策俘获是与公共权力结伴而生的，相对而言，权力对社会的影响越大，政策俘获的收益就越高，权力越集中，缺乏制衡，俘获成功的可能性就越高，就越会诱发俘获者和被俘获者“共谋”的冲动。赫尔曼经过对转轨制国家政治体制和市场发展力量的研究表明：一个分权的政府，更加难以被俘获；大企业比起中小企业，更容易俘获成功[6]。所以，权力(包括政治权力和经济权力)集中的程度会影响国家俘获；经济权力越集中，实行国家俘获的能力就越高；政治权力越分散，俘获国家就越困难。
因此在我们的在两型社会建设过程中，必须要消旨政府在公共政策中的垄断地位。所有的公共政策不能仅仅由上级政府来制定，将制定公共政策的权力适当分散。承认地方政府以及社会团体、行业自身的规则制度。适当地削弱政府在制定政策中的垄断权，可以防止谋利团体对政府的一网打尽。
（二）大量培育社会中的利益集团
在当前武汉的两型社会建设中，存在一些实力超强的利益集团（如生产者行业协会、以及某种政策的既得利益集团），它们的存在打破了社会中其他集团之间的利益均衡。这些实力超强的特殊利益集团，会运用其掌握的资源控制和影响公共部门的政策制定，使得公共政策成为专为其服务的“菜单式”服务[7]，从而改变了公共政策的利益协调者角色。
为了更好地保护社会总体利益，可以对利益集团的发展采用“限制”和“制衡”的措施。很显然，限制的成本过高，而且也更容易形成新一轮的政策俘获（即超强利益集团俘获政府，“限制”其他利益集团的发展，进而更加增加对政府的影响力）。因此“制衡”是最优的选择。在两型社会建设中，为了更好地保护社会总体利益，促进社会总福利的增加，市委、市政府可以对利益集团的发展采取“制衡”的措施。其一，大力培育其他社会利益集团，使之能对抗为已存在的特殊利益集团，尤其是要大量培育社会弱势群体的利益代言人，使得弱势群体也能共享两型社会建设的成果；其二，在扩大利益集团的数量的基础上，鼓励它们相互之间的竞争，使得社会利益集团之间形成力量均势，增加其俘获政府的成本，使得政府牢牢掌握主动权。
（三）提高政府政策决策的透明度
西方政府的政策制定程序规范，透明度较高。各利益集团在与政府打交道时，有共同的游戏规则，暗箱操作的可能性很小，各利益集团基于政府所提供的制度平台，对于自己行为的收益和成本有比较准确的预期。而在当前我国，政府决策程序不规范，信息不透明，政策执行中的随意性，会使得有关部门可以利用所掌握的信息优势，创造社会剩余价值，获取“信息租金”[8]。而各利益集团在这种信息不透明的压力下，会尽力运用自己影响力，去影响政府政策，并尽可能多地占有由于信息不透明所创造的“信息租金”。
因此在两型社会建设中，政府所有的公共政策的制定，都应该保持一定的透明性，从政策议题的产生，政策的制定，政策的选择，政策的执行，都尽量提高透明度，减少因信息不透明所造成“信息租金”，进而遏止利益集团对政府的俘获意愿。
(四）更好地发挥纪检监察部门的作用
既然在“两型”社会建设中切切实实存在着政策俘获的可能性，那么我们就要秉承“预防比惩治更重要的”原则，促使纪检监察部门的工作战线适当向前推进。以往纪检监察部门的工作，是依照法规办事，先有法规在前，次有惩治手段在后；只要有人违背相关法规，就可以采取一定的惩罚手段，执法者只要能公正无私地依法办事，就是一个合格优秀的纪检干部。但这有个前提：即该法规与政策确实是政府在维护社会公共利益前提下制定的，体现了公共利益最大化的原则，是良法。但是在当下，由于存在政策俘获的可能性较大，政府出台的政策法规，已不再是一个不证自明的良法。所以在“两型”社会建设过程中，纪检监察部门不仅要打击政策执行过程中的收贿、受贿等腐败行为，以确保政策法规的良好执行，同时还应该更加关注政策法规制定中的博弈环节，保证各利益团体之间博弈规制的公平，进而确保眼下的政策法规是以实现公共利益最大化为旨归的良法！
[参考文献]
[1] Stiglar G J.111e Theory of Economic Regulation[J]．The Bell Journal of Economies and Management Science,1971(1):32-1．
[2] Hellman J,Kaufmann D.Confronting the Challenge of State Capture in Transition Countries[J].Finance and Development,2001(3):1.
[3] Bardhan P,Mookherjee D.Capture and governance at local and national level[J].American Economic Review,2000(2):135.
[4] Bond E W,Gresik T A．Regulation of multi-national firms with two activegovernments：A common agency approach[J]．Journal of Public Economies，1996(59)：33-53．
[5] 缪尔达尔.世界贫困的挑战――世界反贫困大纲[M].顾朝阳，张海红，高晓宇，等译.北京:北京经济出版社，1991.
[6] 赫尔曼.解决转轨国家中的政府俘获问题[M]∥吴敬琏.比 较：第5辑. 北京：中信出版社，2003.
[7] 拉姆贝尔特，绍宁.破产俘获：理论和来自俄罗斯的证据[M]∥吴敬琏.比 较:第9辑.北京：中信出版社，2003.
[8] 赫尔曼，琼斯,考夫曼.转轨国家的政府俘获、腐败以及企业影响力[J].周军华，译.经济社会体制比较，2009(1)：1-12.
（责任编辑 文 格）
The Harms and Countermeasures of Policy Capture in the Process of Two-oriented Society Construction
――Taking the Construction of Wuhan City Circle as an Example
WU Jian-ping?1，DONG Xiao-yan?2
(1.School of Public Administration，HUST，Wuhan 430074，Hubei，China；
2.The Senior High School of Tonghai,Yuxi 652700，Yunnan，China )
Abstract：The Two-oriented society construction must take into account its specific historical time and space background. The transformation of political system and economic system has not exactly the same pace,as follows:economic reform has made great progress,market and social forces had been greatly developed,but political system reform opposite lag, governments focus still more serious,the government still holds the society the most resources.This time difference between political and economic reform makes the possibility of the market and society capture government greatly being enhanced.How to prevent the government were captured,deviate from its public interest value orientation,we must pay more attention to the problem in the process of Two-oriented society
Key words：two-oriented society;policy capture;institutional change;political system reform