摘 要：为了促进各级检察机关准确地行使不起诉权这一重要权力，最高人民检察院公诉厅在2001年3月发布了《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》，确立了不起诉公开审查制度，一般也可称作不起诉听证制度。然而在司法实践中，各级检察机关在不起诉案件中适用听证程序的案件数量很少，案件范围狭窄。不起诉听证制度之所以不能充分发挥其应有作用，在于该制度存在一些弊端，值得注意并加以改进。
关键词：不起诉听证制度；相关规定；存在问题；完善措施
一、不起诉听证制度之相关规定
针对立法与司法实践中各方面对检察机关的不起诉权进行制约较为滞后、存在一定弊端的情况，为了促进各级检察机关准确地行使不起诉权这一重要权力，保障司法公平、促进司法公正，最高人民检察院公诉厅在2001年3月发布了《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》，这一规定确立了不起诉公开审查制度，一般也可称作不起诉听证制度，在理论上独具特色，在实践中也发挥了一定作用，因而本文将对《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》以及由此建立的不起诉听证制度作一简单的介绍。
简而言之，《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》对不起诉案件公开审查程序即听证程序规定如下：
其一，不起诉听证制度的适用范围。公开审查即听证的不起诉案件应当是存在较大争议并且在当地有较大社会影响的案件。案情简单的案件、涉及国家秘密或者个人隐私的案件、十四岁以上不满十六岁未成年人犯罪的案件、没有必要进行公开审查的案件，不适用不起诉听证程序。
其二，不起诉听证制度的相关程序与内容。第一，不起诉听证程序的启动主体。人民检察院对于拟作不起诉处理的案件，可以根据侦察机关的要求或者犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人，被害人及其法定代理人、辩护人，被害人及其法定代理人、诉讼代理人的申请，经检察长决定，进行公开审查。此外，人民检察院对不起诉案件进行公开审查，应当听取上述机关或人员的意见。第二，不起诉听证程序的举行场所。公开审查活动应当在人民检察院进行，也可以在人民检察院指定的场所进行。第三，不起诉听证程序的主持人。公开审查活动应当由案件承办人主持进行，并配备书记员记录。第四，不起诉听证程序的参加主体。不起诉案件公开审查时，公民可以旁听；可以邀请人大代表、政协委员、特约检察员、有关专家、与案件有关的人参加。涉及国家、集体财产受损的案件，可以通知有关单位派代表参加。第五，不起诉听证程序的告知程序。在公开审查三日前，人民检察院应当向社会公告案由、公开审查的时间和地点，并通知参加公开审查活动的人员。第六，不起诉听证程序的操作流程。公开审查时应当公布主持人的姓名，宣布公开审查的目的，询问是否申请回避等；应当听取侦查机关，犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人，被害人及其法定代理人、诉讼代理人的意见；承办人应当阐述对案件不起诉的理由，但无需出示证据，程序的相关参与人可以就案件相关情况等发表意见，但不能直接辩论；公开审查的活动内容由书记员制作笔录；公开审查活动结束后，应当制作不起诉案件公开审查的情况报告，作为案件是否作出不起诉决定的参考。
其三，不起诉听证制度的其他规定。人民检察院公开审查不起诉案件应当在法定审查起诉期限内完成。审查不起诉案件，依照《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定办理。
二、不起诉听证制度之存在问题
然而在司法实践中，各级检察机关在不起诉案件中适用听证程序的案件数量很少，案件范围狭窄。本文认为，不起诉听证制度之所以不能充分发挥其应有作用，在于该制度存在一些问题，需要加以改进。
其一，不起诉听证制度的法律依据不够明确。上文所提，不起诉听证程序的直接法律依据是最高人民检察院公诉厅制定《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》。然而值得注意的是，该规则属于最高人民检察院公诉厅制定的检察系统的内部规则，制定主体的法律地位不高，规则的法律效力不强，而且至今仍处于“试行”的阶段，也没有明确的法律强制力，从而导致各级检察机关在司法实践中往往不严格遵守这一规则。
其二，不起诉听证制度的适用范围过于笼统。根据《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》第4条的规定，公开审查的不起诉案件是存在较大争议并且在当地有较大社会影响的案件。案情简单、没有争议的案件等四类案件不适用不起诉听证程序。然而，该条并未规定不起诉听证制度应当适用于何种不起诉案件，也没有对“较大争议”作出明确界定，从而导致司法实践中各级检察机关对适用不起诉听证程序的案件范围产生不同认识，影响了该制度的严肃性与实际适用效果。
其三，不起诉听证制度的启动程序有失合理。根据《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》第6条的规定，不起诉听证程序可以根据侦查机关（部门）、犯罪嫌疑人、被害人的申请并由检察长决定后启动。这意味着检察机关完全掌握着程序的启动权，忽视了侦查机关、犯罪嫌疑人、被害人的诉讼主体资格，难以发挥该制度应有的作用；也忽视了公开审查程序的“准司法性”，由检察机关启动程序并全程参与程序，侵损了作为“准司法权”的消极性、被动性。
其四，不起诉听证制度的组成人员存在问题。根据《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》第9条的规定，不起诉公开审查制度应当由案件承办人主持进行。然而由案件承办人担任案件的听证程序的主持人，明显有违“自己不能成为自己案件的法官”的要求，与正当程序原则背道而驰。这是由于案件承办人在案件进入不起诉听证程序之前，已经非常熟悉案件的基本情况，假如由案件承办人来担任听证程序的参与人，那么由于主观上的预先判断，必然会先入为在主，对案件处理结果产生不利的影响。此外，《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》未对听证人作出明确规定，从而使得各级人民检察院在听证人的选择上做法各异，产生实践上的混乱；也未对参与听证程序的其他人员及其地位作出相应规定，造成适用上的困难。
其五，不起诉听证制度的举证质证程序不够完善。在不起诉听证程序中，举证与质证是具有核心性的部分，不容忽视。然而，按照《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》第14条的规定，案件承办人应当阐述对案件不起诉的理由，但无需出示证据，诉讼参与人可以就案件相关情况等发表意见，但不能直接进行辩论。根据该条规定，案件承办人作为不起诉听证程序的主持人，应阐述对案件不起诉的理由，却无需出示证据，如此导致诉讼参与人无从知晓检察机关已掌握的一般而言对查明案件真实情况至关重要的证据，从而影响了程序的实际作用。此外，根据该条规定，不起诉听证程序的参与者只能可以就案件的证据发表意见，即可以进行举证；然而，该条接下来却规定诉讼参与人不能直接进行辩论，也就是说不能进行相互质证，这样明显会影响程序的顺利进行。
三、不起诉听证制度之完善措施
正如上文所述，我国现行的不起诉听证制度存在这一些问题，较为严重地影响了该制度在实践中发挥对检察机关行使不起诉权的制约作用。因而，有必要对该制度加以相应完善，以期有效发挥该制度的实际作用。
（一） 明确不起诉听证制度的法律依据
正如上文提到，不起诉听证程序的直接法律依据是最高人民检察院公诉厅制定《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》，然而该规则的制定主体法律地位不高，该规则的法律效力不强，而且该规则至今仍处于“试行”阶段，缺乏法律强制力，导致各级人民检察院在实践中往往不严格遵守该规则，造成了一些弊端。因而，本文建议在《刑事诉讼法》明确规定可以在刑事不起诉案件中适用公开审查制度即听证制度，鉴于刑事诉讼法典篇幅的限制，可以在刑事诉讼法典中明确授权最高人民检察院可以制定明确的、正式的关于不起诉听证制度的司法解释，给各级人民检察院准确适用不起诉听证制度提供明确的法律依据。
（二） 界定不起诉听证制度的适用范围
一方面，正如上文提到，现行的《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》并未明确界定不起诉听证制度的适用案件范围，导致实践中各级检察机关产生不同认识，影响了该制度的实际效果。而在司法实践中，多数人民检察院将不起诉听证制度限于酌定不起诉案件中适用，具有一定道理。这是由于法定不起诉案件中检察机关的裁量权较小，存疑不起诉案件中存在侦查机关的补充侦查这一事前的制约机制，基于诉讼经济原则的考虑，此二类案件中可不实行不起诉听证制度。因而，本文建议日后在最高人民检察院制定的关于不起诉听证制度的正式司法解释中，明确规定该制度仅仅适用于酌定不起诉案件，而不适用于法定不起诉案件与存疑不起诉案件。另一方面，现行的《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》规定了公开审查的不起诉案件应当是 “存在较大争议并且在当地有较大社会影响”的案件，然而，“存在较大争议并且在当地有较大社会影响”的说法定位不明，给各级检察机关在实践中的适用带来困难。因而，本文建议日后在最高人民检察院制定的关于不起诉听证制度的正式司法解释中明确规定“存在较大争议并且在当地有较大社会影响”案件包括各方面对案件事实、证据存在较大争议并有较大社会影响的不起诉案件，各方面对是否能够对案件作不起诉处理存在较大争议并有较大社会影响的案件，涉及国家公务人员犯罪且案情较为复杂、社会影响较大的案件等。
（三） 完善不起诉听证制度的启动程序
正如上文提到，按照《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》的相关规定，检察机关完全掌握不起诉听证程序的启动权，这就忽视了侦查机关、犯罪嫌疑人、被害人的诉讼利益，影响了制度应起的作用，也影响了司法公平、司法公正。但是假如完全由侦查机关或案件当事人行使程序的开启权的话，由于他们与不起诉的决定有直接利害关系，难免会导致实践中他们会滥用该权力。因而，本文认为在不起诉听证程序的启动上，应当将申请听证的权力赋予侦查机关与案件当事人，规定没有侦查机关或案件当事人的申请，检察机关不得主动启动该程序，但是检察机关享有最终决定是否开启该程序的权力。①具体而言，本文建议日后在最高人民检察院制定的关于不起诉听证制度的正式司法解释中明确规定，人民检察院的审查起诉部门对侦查机关移送的案件进行仔细审查后，认为应当对犯罪嫌疑人作不起诉处理的，应当提前告知侦查机关与案件当事人假如有不同意见的，可以在一定期限内申请对案件进行公开审查即听证；人民检察院收到该申请后，应当在一定期限内决定是否启动不起诉听证程序，决定不启动该程序的，应当向侦查机关与案件当事人说明理由。
（四） 明确不起诉听证制度的组成人员
正如上文提到，《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》规定了不起诉听证程序应当由案件承办人主持进行，与正当程序原则背道而驰，也容易对案件处理结果产生不利的影响。而且该规则也未对听证人与参与听证程序的其他人员及其地位作出相应规定，造成各级人民检察院在适用上的困难。本文建议，应当构建一种三角形的听证程序组成结构：诉讼参与人双方作为参与程序的平等主体；听证人作为第三方独立听证；听证主持人负责指挥整个程序并维持秩序。建议日后在最高人民检察院制定的关于不起诉听证制度的正式司法解释中明确规定，由检察长或检察委员会委员一名主持公开审查程序即听证程序，也可以由检察长指定一名主诉检察官或资深检察官主持。至于听证人，建议参考日本检察审查会制度的人员组成与各地人民检察院在实践中的普遍做法，规定听证人可以由法学专家、社会知名人士、人大代表、政协委员等组成，人数一般为8人至12人。②另一方面，应当在最高人民检察院该正式司法解释中明文规定，被害人及其代理人，侦查机关与犯罪嫌疑人及其辩护律师是听证程序的参与人，应当到场并全程参与听证程序。
（五） 改进不起诉听证制度的举证质证程序
正如上文提到，根据《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》的规定，案件承办人作为不起诉听证程序的参与人，无法就案件进行举证与质证；诉讼参与人能够就案件举证，却不能直接进行辩论即进行质证。如此必然会影响不起诉听证程序的顺利运行与实际效果。因而，本文建议日后在最高人民检察院制定的关于不起诉听证制度的正式司法解释中明确规定举证质证程序，以充分发挥该制度的作用。具体而言，应当规定举行听证程序时，首先由主持人就案件事实与证据，阐述不起诉的理由，并出示相关证据；其次，由侦查人员与被害人及其法定代理人、诉讼代理人就案情、证据以及是否应予不起诉发表意见；再次，由犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人就案情、证据以及是否应予不起诉发表意见；最后，由侦查人员、被害人一方与犯罪嫌疑人一方就案情、证据问题相互辩论。
参考文献
[1]蒋为群：《试论不起诉听证程序》，载《西部法学评论》2008年第5期。
[2]黄维智：《不起诉听证程序研究》，载《社会科学研究》2004年第1期。
作者简介：
张涛（1979-），男,江苏通州人，江苏省南通市通州区人民检察院公诉科书记员,上海交通大学法律硕士。
金志锋（1966-），男，江苏通州人，江苏省南通市通州区人民检察院公诉科科长，苏州大学法律硕士。