2011年6月27日，全国人大常委会第二十一次会议审议2010年度审计工作报告。工作报告中反映了8省区16个城市政府投资保障性住房情况。这些城市2010年开工建设公共租赁住房8.11万套，出租2.97万套，有4407套廉租住房被违规租售或另作他用，有4247套廉租住房分给了不符合条件的家庭。而在审计署公布报告之前，多地已频频曝出保障房分配的“丑闻”。2011年上半年，媒体相继曝出福建龙岩市经济适用房被某些公职人员“团购”，机关事业单位的工作人员占申购者比例近20%；山西省忻州市首例限价房项目成为当地干部福利房且被大肆高价倒卖牟利……关于保障房分配不公的消息不断传出，不仅让保障房陷入“尴尬”，甚至让民众产生了“保障房究竟保障了谁”的质疑。
“十二五”期间，我国城镇保障性安居工程将建设3600万套。如何公正地切分如此巨大的“蛋糕”，至关重要。业内人士及专家指出，当前，保障房实现公平公正分配，面临准入、公示、管理、退出“四大难”。新华网2011年5月22日专电称，科学设置准入门槛，是实现保障房公平分配面临的第一道难关。准入门槛由谁来设，有哪些条件，是问题的关键。目前，绝大多数地方保障房准入门槛由主管部门制定，社会公众无缘参与，有的甚至是地方主管部门领导拍脑袋决定。由此可见，保障房分配乱象更深层的原因，则在于当前政策性保障住房的立法、执法和司法以及管理严重滞后。当前政府应抓紧推动保障性住房立法，从法律的高度明确保障性住房的保障对象。公开透明监督难，是实现保障房公平分配面临的另一道难关。此外，管理难、退出难也都是实现保障房公平分配必须要迈过去的坎儿。当前，建设长效的保障性住房的公平分配机制和退出机制是重民生、得民心的根本。
保障房究竟该保障谁？这个问题本来应该很清晰。在当前大力推进保障房建设的背景下，如何防止“保障房”异化为“福利房”，不仅关系到“十二五”末基本解决城镇低收入家庭住房困难问题的政府承诺，也直接关系到整个社会保障领域的分配正义。分配公平是保障房的“生命线”。如果保不住这条“生命线”，建保障房就失去了意义，会导致建设的量越大，浪费会越大，还会使社会矛盾更加恶化。因此，要在保障性住房的建设全过程中，重视维护好这条“生命线”。
然而，就在政府多次重申，要求确保保障房分配公平的情况下，分配不公的问题仍然在上演，问题究竟出在哪？分析认为，治保障房的乱象必须用“重典”，骗租骗购保障房现象之所以层出不穷，最关键的原因在于违规成本过低。要解决违规申请的状况，就应加大处罚力度。一方面是针对申请者本身的：一经发现违规终身不得再申请保障房，处罚力度要加大，对违规申请者处以30万或更高的罚款等等。另一方面，是对分配管理者的处罚：如果出现违规现象，就要对相应的管理者作出处罚，实行终身问责。2011年9月，住房和城乡建设部将会同监察部开展保障性安居工程建设政策落实情况的监督检查。其中，保障房准入审核、分配、使用和监管情况也是督查的六项重点之一。对于督查中出现的问题，有关部门将约谈地方政府负责人，直至问责。
《住房保障法》拟出：住房保障管理制度堵漏
2012年1月4日，审计署发布2012年第1号公告，其中直指2010年度保障房专项审计中发现的诸多问题。而实际上，根据2011年底全国保障房的初步审查结果显示，违规使用和闲置的廉租住房、公共租赁住房的比例可能还将更大。
针对保障房分配管理审计存在的问题，审计署相关人士介绍，审计署已经形成了总结建议递交住建部，共同探讨保障房分配管理的诸多问题。“2012年，住建部和监察部将联合进行检查，强化使用管理，对于违反规定出售转借、出租、闲置保障性住房的，按有关规定和合同收回。”一位接近住建部的人士如是说。
不过，在住建部政策中心主任秦虹看来，除了加强审核、公开公示接受社会监督之外，也需要加强保障房分配管理的立法研究，加强处罚力度，提高违规成本。住建部住房保障司司长冯俊也认为，保障房骗租骗售行为不能通过一般性文件来规范，而是要通过立法来解决，相关法律制度建设正进行中。
全国人大财经委副主任吴晓灵认为，保障性住房产品中，最大的寻租空间与最明显的计划体制内不公就是经济适用房。经济适用房上市后，即使补交了土地增值收益，仍有很大的增值空间，寻租和腐败的动力较大，无法从根本上杜绝违法违规现象。
上述接近住建部的人士透露，住建部将出台文件，完善经济适用房上市交易收益调节机制，消除牟利空间。同时，《21世纪经济报道》记者自《基本住房保障法》的起草人、清华大学法学院副院长申卫星处获悉，《基本住房保障法》正在起草中，将尽快出台以补漏保障房管理分配制度。对于投机、骗购经济适用房的违法行为，申卫星建议，一是明确其违法行为，加强对申请人的审查和责任追究；二是采取共有产权机制，压缩经济适用房上市后的获利空间。
为保公平分配 “轮候制”或全国推广
在紧张催促地方政府及时按目标计划开工建设保障房的同时，如何分配保障性住房以及以何种进度推进住房保障建设将成为下一步工作的重中之重。2011年9月，广东省上报的《建立健全公正的保障性住房分配与管理机制的建议》得到国务院批转，批示中要求各地要尽快建立起符合当地需要的保障性住房“轮候”制度。这意味着在力促保障房开工建设的同时，通过“轮候”制度，可以比较准确地预估出未来一段时间内保障性住房的需求量，从而可实现按需定产。
“轮候制”最早起源于新加坡，是对保障性住房申请人先行进行资格审核和准入的制度，并对通过审核资质的人员信息建立数据库，再根据保障性住房建设进度，对已通过审核的申请人按先后次序分配保障房或购买资质的管理制度。目前，全国只有北京、深圳等少数特大型城市建立了这项全面的“轮候”制度。“轮候制”最大的优势是可以起到保障房的公平分配和动态管理作用。通过“轮候”制度，可以比较准确地预估出未来一段时间内保障房的需求量。刀客地产顾问机构董事长谢逸枫表示，由于申请是脱离于现有房屋的，不是有了保障房项目才去申请审核，而是只要你需要，政府就可以审核，审核通过的量，在相当大程度上反映了未来一段时间内保障房的需求总量。
据悉，2010年前，住房和城乡建设部曾将廉租房的开工建设、竣工交付总量定为750万套。750万套廉租房的任务指标，是根据民政部统计并提供的相关材料定出的，在民政部统计的口径中，全国城镇处于“低保线”以下的家庭约为750万户，而作为保障“低保户”的保障性住房，达到750万户就可以实现“应保尽保”。“十二五”期间全国需开工建设保障性住房3600万套，2011年要开建1000万套保障房的任务指标，显然也是参考多重因素制定的。对此业内有专家指出，目前各地保障房的建设力度史无前例，但开工建设、供应量是一方面，如何以一种更为科学的方法对保障性住房的总需求进行预估，对于中央政府和地方政府的工作开展将能更加有的放矢。清华大学房地产研究所所长刘洪玉在接受采访时也指出，保障房“轮候制”是在目前公共服务尚不充分的情况下采取的一种手段，目的是要分清轻重缓急，优先满足最需要保障的人群。在保障房“轮候制”中应特别注意轮候时间，申请等待的时间不能太长，也不能太短，一般2～3年为宜。
“轮候制”尽管一定程度上有利于保障房的公平分配和动态管理，但难以有效监控申请人财产动态带来的“退出难”及建设任务跃进后带来的巨量工作，这将是保障房“轮候”制度需要“啃下”的两块“硬骨头”。从目前国内情况来看，尚无一个城市建立起完善的保障房分配、轮候和退出制度。多数地区廉租房、公租房一旦获得资格，并无明确退出时间和严格的退出条件；很多地方经适房、限价房在购买5年之后，即可上市转手交易。目前深圳市《深圳保障性住房条例》规定，购买保障房的家庭或单身居民，仅在出现已另行购买拥有住房的、全部家庭成员户籍均迁出本市的、因银行实现抵押权而处置保障性住房的、需要转让所购保障性住房等4种情况时，政府才可收回保障房。
与保障房“轮候”制度建设比较完善的香港对比，香港公屋平均轮候时间为三年，平均每人居住标准为11.2平方米，如果一个人居住超过30平方米，港府有权将房屋收回再分配一个较小的单位，除非居住的是60岁以上的长者。此外，根据香港房委会1987年推行的公屋住户资助政策，凡在公屋居住满10年的租户，须在往后每两年申报收入一次。
谢逸枫认为，保障房“轮候”制度比较完善的新加坡之所以能实现较好的“退出”机制，主要是由于其国内完整建立了一套集合个人税收、房屋权属、个人信用、身份证管理的“一张卡”管理体制，从而实现对其收入条件变化的情况有及时地了解。“基础信息体系的建立是关键一步。”谢逸枫表示，中国内地各个城市在实施保障房“轮候制”前，必须积极探索建立保障房综合管理平台，逐步整合相关部门的人口、资产、户籍、住房、职称、学历和纳税年限等政务信息，以建立常态协作的工作机制。