[摘要]目前“一把手”在用人行为上存在两大弊端：一是显性权力没有明确规范，难以有效监督；二是隐性权力事实存在，根本无法监督。为科学规范“一把手”的用人行为，首要任务是明确“一把手”的用人权责，在此基础上，对动议、提名、考察、酝酿、决定等关键环节实施重点规范，健全选任机制。
[关键词]一把手；用人权；科学规范
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1006-0278(2011)10-030-02
“一把手”的监督规范，是加强干部监督工作的重点和难点。为此，笔者以如何科学规范“一把手”的用人行为为着力点，希望能够对有效监督“一把手”的研究尽一点绵薄之力。
一、“一把手”用人行为存在的问题
综观近年来“一把手”在选人用人上发生的腐败案件，可以明晰地发现，存在着两大问题：一是对“一把手”的显性权力没有明确的规范，弹性过大，缺乏可以控制的界限和衡量的尺度，从而难以有效监督。二是事实上存在着一些隐性的权力，主导着干部选拔任用工作的运行，发挥着比显性权力更为关键的作用，从而根本无法监督。
二、科学界定“一把手”用人的权与责
对“一把手”用人权实施有效监督的前提，就是首先要明确“一把手”在选人用人方面究竟具有哪些权力和责任。
(一)明确“显性权力规范化，隐性权力明朗化”的思路
针对现实存在的两大问题，我们需要明确好思路：一是显性权力规范化。所谓显性权力，就是指通过制度安排明确授予的权力。显性权力规范化，就是对“一把手”在选人用人上被明确赋予的权力，进行严格的界定，划清权力边界。凡是超过规定的边界行使的权力，则被视为权力越位和权力滥用，应当受到追究和处理。二是隐性权力明朗化。现实工作中，“一把手”拥有的选人用人权力，有的可能来自上级部门正式的合法授予，有的则可能来自一些非制度性的安排。这种非制度安排的但实际上又发挥关键作用的非正式权力，我们称其为隐性权力。选人用人上的隐性权力一旦产生，就会对其规范性产生负面影响。为此，应当将隐性权力明朗化，将“一把手”在选人用人上实际存在的隐性权力进行区分和认证，对其中应当赋予但不曾明确赋予的权力，通过制度的形式明确下来，并予以公开，减少暗箱操作的可能性。
(二)科学界定“一把手”的用人权
依托上述思路，按照《党政领导干部选拔任用工作条例》等规定，结合“一把手”岗位的实际需要，笔者认为，“一把手”在选人用人方面应具有以下七种权力：一是宏观把握权。根据党的干部路线、方针和政策，掌握领导班子和干部队伍建设的总体方向，按照德才兼备的原则和各类干部的选拔标准把好干部的选任关。二是调整动议权。根据领导班子和干部队伍建设需要，向党委(党组)提出干部整体性调整意向和原则，或向上级党委(党组)提出调整建议。三是推荐提名权。根据领导岗位需求和所了解掌握的干部情况，以个人名义，向所在党委(党组)或上级党委(党组)推荐提名干部人选。四是组织酝酿权。对组织人事部门提出的干部调整方案，在提交常委会讨论决定之前，组织进行沟通酝酿。五是主持决策权。召集和主持常委会(全委会)讨论干部任免事项，按照民主集中制的原则作出任免决定。六是监督管理权。对领导班子和领导干部的教育、监督和管理提出总体要求，监督党委其他成员、组织人事部门遵守和执行选人用人的政策法规，对干部选拔任用工作进行检查和监督，责成有关部门查处用人上的不正之风。七是特殊指定权。在发生重大自然灾害、安全事故或突发事件等特殊时期，在综合分析干部的素质、实际能力和专业特长的基础上，可临时指定有关负责人或调整有关工作分工。
(三)明晰与权力相适应的责任
“一把手”在用人上应承担以下五种责任：一是贯彻落实党的干部路线、方针、政策的责任。将上级精神与本地实际紧密结合，组织制定具体落实措施，确保党的干部政策落到实处。二是树立正确用人导向的责任。坚持正确的用人导向，严格把握选拔任用干部标准，真正把德才兼备的优秀人才选拔到领导岗位，优化领导班子结构。三是带头遵守干部人事工作纪律的责任。带头坚持民主集中制原则和《干部任用条例》规定的各项纪律，自觉抵制用人上的不正之风，避免用人失察失误。四是加强对干部选拔任用工作监督的责任。对自查或上级组织部门检查发现的问题，及时纠正，认真予以整改。五是教育管理领导班子和干部队伍的责任。采取有效措施，加强对领导班子和干部的培养、教育、管理和监督，增强班子整体功能，提高干部整体素质，严防干部违法违纪。
三、重点规范关键环节，健全选任机制
科学规范“一把手”的用人行为，其关键是要完善选人用人制度、健全选拔任用干部机制，综合考虑德才、实绩、公信等因素，重视德才兼备的干部、综合素质高的干部、干事的干部、老实的干部，将岗位与干部自身统筹考虑，实现对“一把手”在选拔任用干部过程中的规范化管理，最终实现由人选人向制度选人的根本转变。
(一)规范动议调整环节
目前，很多地方的动议环节仍没有相应的制度规定，往往受“一把手”意愿所左右，随意性比较大，为此，必须重点规范动议调整的前提、原则、条件和基本要求，对动议环节予以科学规范。一是明确调整动议的前提。“一把手”只有在以下情况下，才能提出干部调整动议：领导职位出现空缺时；班子结构需要优化时；领导班子不团结、领导干部不胜任本职工作或存在突出问题需要及时解决时；领导班子换届选举、党政机关机构改革或者组织部门有明确要求时；领导干部按照规定应当轮岗交流或者需要任职回避时：特殊情况需要调整时，等等。二是规范动议的原则。“一把手”在动议干部时，要做到“三提三不”原则：即提原则性意见，不指定具体职位：提选任标准，不提具体人选；提选拔要求，不限定选拔范围。三是限定动议调整的批次和数量。实行干部调整限额制度，对“一把手”每届、每年干部调整的批次和总体数量进行明确的规定，避免出现“规模批发官帽”的现象。实行特殊时期干部冻结制度，规定“一把手”在离任前和机构改革前，严禁提拔或调整干部，确实因工作需要调整干部的，应当报请上级党委组织部门批准。
(二)规范提名推荐环节
实践中，一旦一个干部获得“一把手”的提名，除非其存在“硬伤”，都会一路“绿灯”，获得提拔和使用。为此，必须建立健全提名制度，对提名环节进行科学规范约束。一是把握干部选任标准。初始提名的人选，应当具备《干部任用条例》规定的基本条件和任职资格，符合拟任领导职位的选任标准和具体要求，并且原则上一般应当是后备干部。二是改进提名方式。实施领导干部个人署名推荐责任制度。在设计的推荐表格中，包括被推荐者的基本情况、推荐理由、拟推荐职务、与被推荐者的关系等内容，并要求领导署名。完善民主推荐制度，召开全委会议或领导干部大会，定向推荐初步的拟任人选，凡在民主推荐中得票排名靠后或得票率达不到一定比例的，不得列为考察对象。积极探索差额推荐制度，按照一定的 比例，采取一定的方式，进行差额提名。控制组织提名，除党委、政府及其工作部门个别特殊需要的领导成员人选，不能进行组织提名。三是明确提名责任。以党委(党组)名义提出提名人选的，其“一把手”应是提名主要责任人。“一把手”参加会议推荐提名的，应签名以示负责。四是严肃提名纪律。“一把手”不准采用授意、暗示的方式提名干部，不得将个人意志强加于党委(党组)和组织人事部门，不准直接或间接推荐本人的配偶、子女、直系亲属和身边工作人员。
(三)规范考察考核环节
考察考核是准确识别和正确使用干部的依据，是衡量干部的一把“尺子”。这把“尺子”量得好、用得好，可以有效地制约“一把手”的用人权，防止和杜绝“一把手”任人唯亲。规范考察环节，关键要抓住以下几个方面：一是健全实绩考核体系。针对不同层次和不同职位的特点，科学设置考评指标体系，创新考评办法，努力实现实绩考评的科学化。二是确保考察的公正性。改进考察方式，扩大群众的参与面，确保客观公正地评价干部。如，实行考察预告制、差额考察制、考察结果审核制和公示制，防止授意考察、点名考察情况的出现。三是实行考察人选有关事项报告制度。考察工作开始前，要求考察对象向组织上如实汇报本人配偶及子女情况、家庭财产状况及有关事项。考察组对考察对象汇报的内容进行适当了解，发现有瞒报、伪报或其他廉洁自律方面问题的，要认真查核。组织部根据考察组调查的情况进行研究，对伪报、瞒报的，终止其考察对象资格。四是推行考察人选联合预审制。考察人选确定后，由组织部门将考察人选的基本情况，连同本人报告的有关事项，送纪检监察部门、公检法、审计、信访等干部监督联系通报成员单位，共同进行预审把关。如果干部监督联系通报成员单位反映的有关干部的问题，性质比较严重，且已有明确结论的，可取消考察资格。五是实行干部考察工作责任制，进一步规范考察人行为，明确考察人责任。对情况掌握不准、考察失真失实者及在考察中弄虚作假、徇私舞弊、跑风漏气者，追究考察人的责任，给予党纪政纪处分。
(四)规范酝酿沟通环节
酝酿沟通是选拔任用干部中的重要一环，如果在这一环节不能坚持民主集中制原则，不能充分发扬民主，不实行集体决策，必然导致“一把手”的决定权难以制约，使“一把手”的个人意志以集体的名义体现出来。为防止“一把手”在酝酿环节传达“旨意”，必须做到以下几点：一是明确规定常委会召开前，“一把手”应召集有关常委召开碰头会，对人选的提名、推荐、考察等情况，逐个进行充分的沟通。非中共党员人选，必须征询统战部门等方面的意见。二是明确规定在酝酿中，任何人包括“一把手”都不得临时动议，提出新的人选。三是明确规定在酝酿中，意见不统一、分歧较大的人选，不得提交常委会研究。
(五)规范讨论决定环节
讨论决定是干部选任工作的关键一环，也是“一把手”权力容易失控的一个重要部位，为保证“一把手”能够正确行使决策权，必须科学制定会议讨论决定干部任免的程序和规则。一是完善决策程序。在讨论决定干部任免事项的党委(党组)会上，“一把手”不能抢先表态，不能压制不同意见，让每个党委(党组)成员充分表达意见。二是扩大党委(党组)表决的范围。不仅提拔干部，而且平职交流的干部，也要进行表决，以避免“一把手”在平职调整干部时的随意性。三是推行党委(党组)讨论干部预告制。在党委(党组)讨论干部前，应将干部任免的建议方案和干部的考察材料等，交党委(党组)成员进行酝酿，以提高决策的准确性。四是积极推行全委会票决制。在坚持常委会票决制的同时，将地方党政正职或重要部门的主要负责人的拟任人选和推荐人选，提交全委会进行票决。总之，要通过规范决策环节，防止“一把手”在用人问题上的“一言堂”，体现集体决策、集体把关。