摘 要：近年来，青岛地区经济发展强劲，财政收入增长迅速，在推进城乡基本公共服务均等化过程中，青岛市级财政转移支付制度也在不断完善。本文通过对青岛市财政历年对下转移支付情况进行分析的基础上，找出青岛市财政对下转移支付取得的成果以及仍存在的不足，并提出改善的建议。
关键词：财政支出；转移支付；基本公共服务均等化；效率
一、 青岛市级财政对下转移支付的历史渊源
从1994年实行分税制财政管理体制开始，我国就开始建立财政转移支付制度。1995年，我国开始实行以公式化为基础，以均等化为目标的过渡期财政转移支付制度。青岛市在1998年制定并实施《青岛市过渡期转移支付办法》。青岛市当前对区市的转移支付主要包括两部分：一是财力性转移支付；二是专项转移支付。2010年，青岛市对区市的各项转移支付达到70.9亿元，比2009年增长22.8%。其中，对五市的各项转移支付为43.1亿元，占全部转移支付资金的60.7%，青岛市所属的其他区县（市）未涉及一般性转移支付。
分项目看，青岛地区对所属县市的财政转移支付主要经历了以下的完善过程：
1.原体制补助和税收返还。青岛市对城阳区税收返还基数以1993年为基期年核定，即按照城阳区1993年区域内实际收入以及税制改革和青岛市与各市、区收入划分情况，核定净上划收入数额(净上划收入=消费税+75%的增值税+地方金融企业所得税等-中央、市下划收入)，并以此作为青岛市对各市、区税收返还基数。城阳区税收返还基数为3076万元，原体制上解为2092万元，原体制补助为346万元。
2.一般性转移支付。1994年，中央本级财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%提高到了55.7%，分税制取得成功。与此同时，青岛市对所属县市的一般性转移支付制度得到进一步规范。青岛市在1998年制定并实施《青岛市过渡期转移支付办法》。青岛市当前对区市的转移支付主要包括两部分：一是财力性转移支付；二是专项转移支付。财力性转移支付主要包括一般性转移支付、缓解县乡财政困难转移支付和农村税费改革转移支付等。一般性转移支付方式从2001年开始仅仅对少数区县（市）使用，如2001年对四方区的一般性转移支付额为800万元，已进入基数；平度市为1206万元，延续到2003年；莱西市为400万元，延续到2002年。青岛市所属的其他区县（市）未涉及一般性转移支付。
3.调整工资转移支付。2008年青岛对平度、莱西、四方等区市工资改革转移支付1.7亿元。2009年青岛补助平度市、莱西市及四方区工资1.68亿元，均与上年持平。2010年，青岛财政专门安排0.6亿元用于落实五市村书记岗位待遇，保障农村基层组织的正常运转和社会稳定。
4.农村税费改革转移支付。农村税费改革转移支付是我国建国以来继土地改革、联产承包之后农村的第三次革命，是解决“三农问题”的一项重要措施。2008年，青岛地区农村税费改革转移支付4.2亿元，2009年略有下降，达4.16亿元，初中下放区基数补助3.3亿元，市级对各区市财政体制优惠政策资金2.32亿元，补助平度市、莱西市及四方区工资1.68亿元，均与上年持平。
5.“三奖一补”转移支付。2005年，中央出台了“三奖一补”转移支付政策，以促进省市政府加大对县的转移支付，引导县乡精简机构人员，2005年农业税附加取消后，青岛市每年拨付莱西市村级农村税费改革转移支付资金1889.4万元，平均每镇125.96万元。2008年，青岛市“三奖一补”资金0.6亿元；青岛市在原来“三奖一补”的基础上将“三奖一补”扩大为“五奖一补”，并逐年增加补助的数额，推动青岛市所属区市的农村税费改革的顺利进行。
6.专项转移支付。县级专项转移支付项目多，内容杂，金额大小不一，分别来自中央、省或市。专项设置上有基础设施建设、天然林保护工程、退耕还林还草工程、社会保障制度建设、贫困地区义务教育工程、边境地区、革命老区经济社会事业发展项目等。2006 年，青岛市市级财政对区（市）的一般预算转移支付资金为 18.5 亿元，占市本级地方财政一般预算支出的 23.4％。其中：财力性转移支付 5.9 亿元，专项转移支付 12.6 亿元。近年来，市本级财政每年拿出5―6个亿用于对各区县的转移支付。
二、青岛市级财政对下转移支付的现状分析
分区市看：2010年，青岛市市级财政对区市的一般预算转移支付资金为18.5亿元，占市本级地方财政一般预算支出的23.4%，其中：财力性转移支付5.9亿元，专项转移支付12.6亿元。
从一般预算转移支付可以看出，青岛市财政一般预算转移支付的绝大部分给了经济相对贫困的平度市和莱西市，从专项转移支付分配情况可以看出，除即墨的相对较多以外，其他个区市的专项转移支付基本相当，从各区市人均转移支付获得情况可以看出莱西和平度两个经济相对落后地区的人均转移支付较多，从而可以看出青岛市政府在缓解地区差异方面做出了较大的努力。
2010年“三农”依然是青岛市财政转移支付的首要目标，同时，社会保障和教育、医疗卫生等支出也开始占据较大的比重，同时，由于这些年来青岛市积极推进旧城改造，加快推进城区建设，2010年青岛市城区基础设施投入也占据相当大的比重。
通过对青岛地区转移支付情况的分析可以看出，近些年来，青岛市地方财政转移支付制度注意了对地区财力差异的弥补，转移支付注重向农村倾斜，一定程度上促进了各地区间财力的均等化。但是在分析的过程中仍然可以看到青岛市地方财政转移支付仍存在一些问题。如对市区的基础设施建设给予的转移支付额几乎接近对“三农”转移支付额，同时，相对于平度、莱西等落后县市，青岛市市区也活得了较多的转移支付，这似乎有强调地方既得利益的嫌疑。与此同时，在社会保障、医疗教育等转移支付不断增加的情况下，城乡差距仍然较为明显。
三、完善青岛市级财政对下转移支付的建议
针对青岛市转移支付目前仍存在不足，本文提出以下几条改进的建议：
1.加强财源建设，积极发展财力。要实现基本公共服务均等化 ，最根本的途径是发展地方经济，在推进基本公共服务均等化的进程中，青岛市财政面临越来越大的压力，进而影响到下级财政转移支付的规范。因此，要实现青岛市城乡基本公共服务均等化，最根本的还是要发展经济，增加财政收入。
2.采取基本均衡拨款方式。其范围主要是经常性项目，用于保证各县区现有公共服务都能够达到的最低标准。均衡范围只包括那些最基本、最必要的公共服务项目，如公用经费开支、义务教育、卫生保健等。目前，应主要解决所属五个县（市）的保工资、保稳定、保吃饭问题以及五个县（市）的农业、水利建设等问题。弥补财力缺口，应主要通过基本均衡拨款方式实现。
3.运用发展性均衡拨款方式。其范围主要是建设性支出，用于增加发展中地区公共服务的设施，扩大落后地区的公共服务的范围，提高其公共服务的能力。发展性均衡拨款应重点考虑城市建设、区位特征、经济增长速度、财政收入经济增长等因素。对于青岛市所属的城阳区、黄岛区、四方区面临的建设问题，可以用发展性均衡拨款方式予以考虑。在确定发展性拨款需求时，必然受到可用财政资源的限制。在青岛市本级财力有限的情况下，应首先设定实现均等化的年限目标，再确定不同阶段的基本标准。其次，是确定标准支出的同时建立健全奖惩制度，当一地标准收入大于标准支出却不愿上解收支差额时，上级政府要用减少优惠政策等经济手段予以处罚。
4.专项拨款仍然作为转移支付制度中的一个重要组成部分。科学界定专项转移支付标准，控制准入条件和规模。首先要科学界定专项转移支付的标准，即要明确列入专项转移支付的条件。通常情况下，列入范围的应是具有外异性、突发性、特殊项、费固定性等特征的项目。如针对平度、莱西等落后地区的脱贫救济，种粮奖励等。其次要控制专项转移支付的规模。再次，列入专项转移支付的项目要经过科学论证和一定的审批程序。另外，建立转移支付效果的考核指标体系以及监督评价制度。目前，青岛市的补助资金多为无偿使用。今后，市财政要对收入管理和支出管理同时抓，对资金是否做到专款专用加以严格考核，努力做到全面及时、准确掌握。制订对违反规定的地方政府的惩戒措施，努力提高转移支付的效率。
5.转移支付制度应以政府的文件形式固定下来。鉴于青岛市是一个副省级城市，不具有立法权，政府转移支付制度应以政府文件形式固定下来，而且一定至少3至5年，以保证制度的连续性和稳定性。（作者单位：中国海洋大学，青岛，266100）
参考文献：
[1]龚超.青岛市城乡基本公共服务均等化实证研究[J]，2008(03).
[2]王广庆，王有强.县级财政转移支付变迁：制度与分配[J].经济学家.2010.12
[3]安体富，贾晓俊.完善省以下转移支付制度，增强基层政府公共服务能力[J].地方财政研究，2010(05).
[4]马昊，庞力.中国县级财政制度的历史变迁与改革思路[J].湖南师范大学社会科学学报，2010(05).
[5]青岛市财政局．关于青岛市2008年预算执行情况和2009年预算（草案）的报告（R），2009(03).
[6]青岛市财政局.青岛市2010年政府工作报告（R），2010(02).
[7]青岛市财政局.关于青岛市2010年预算执行情况和2011年预算的决议（R），2011(02).