协调劳动关系三方机制是市场经济国家调整劳动关系的重要手段，也是现代市场经济和管理制度形成的必然过程。在劳动关系发生根本性变革的中国，建立由政府、工会组织和雇主组织组成的三方协商机制并通过协商、对话解决劳动和社会保障中的重大问题，建立和谐劳动关系，促进社会发展和进步，已成为各方的共识。我国近年来三方协调机制发展较快，但距离建立较完善的三方机制还任重道远。国外通过建立三方机制协调劳动关系已有近百年的发展历史并已形成完善的法律和运作体系，其成功的经验和失败的教训值得我们研究和思考。
一、国外劳动关系三方机制产生的历史背景
三方机制，也称社会伙伴关系，是市场经济国家调整劳动关系的重要手段。劳动关系三方协商机制是国际工人运动的结果，其产生的直接动因是国际劳动立法运动的兴起。到19世纪40年代，工人开始建立工会组织和政党组织，实行统一行动维权。1901年，在瑞士成立了一个非官方的具有三方协商色彩、关于劳动事务的国际机构――国际劳动立法协会。1919年国际劳工组织成立，在组织原则和议事规则上采取三方性体制，明确规定了会员国的政府代表、雇主代表和工人代表在组织中的权力和义务，是劳资关系领域三方机制正式形成和发展的重要标志。国际劳工组织不仅在机构组成上具有三方性的鲜明特点，由政府代表、雇主代表、工人代表三方共同组成，而且活动宗旨也充分体现了其促进政府、雇主、劳方合作，共同改善劳动状况，协调劳资关系，维护劳动权益的精神。二战后，国际劳工组织积极倡导通过三方协商来解决劳资问题，制订了诸多公约和建议书来推动、规范三方协商机制的建立和发展。二是政治民主制度发展的结果。在19世纪80年代前后，政府开始接受工人和工会进入议会参与立法。利用三方协商机制来影响和干预劳动立法的做法是资产阶级及其政府进行政治改良的结果。企业个人或集团单向操纵劳动关系已为民主制度所不容，而以社会参与、三方或多方协商解决劳资冲突的做法开始得到社会的普遍认可。三是劳资矛盾突出，工会力量逐渐壮大。国际工人运动的发展，力量的不断加强，同时也为了保持国家竞争力，政府和雇主也在一定程度上希望和工会稳定劳资关系，这也促进了三方协商机制的进一步发展。所以从本质上讲，三方协商机制也是市场经济、政治民主和社会需求等充分发展的产物。
（一）工业革命推动集体协商劳动和社会问题
西方工业革命以及随之产生的现代企业制度是实现三方协商机制的经济条件。随着现代企业制度的建立，市场经济条件下的劳资双方在企业产权制度上泾渭分明，以公司制为主要形式的现代企业制度于19世纪末20世纪初在一些主要的资本主义国家出现，其要求就是重组生产要素，包括土地、资本、管理和劳动力等，从而使这些生产要素最大限度地发挥作用。在这种条件下，劳动力在整个生产过程中的地位不断提高。与此同时，国际劳工立法和工会立法由限制逐步走向被承认，以保障劳工权益为基础的集体谈判和集体合同开始兴起并发挥作用。自1904年至1919年国际劳工组织成立止，已有新西兰、奥地利、德国、法国、荷兰等国相继颁布实施了集体谈判和集体合同有关法规、制度。现代企业制度和集体合同制度是工业革命和工业化大生产发展到一定阶段的必然产物，而其存在的基础是制定有关劳动和社会政策、法律制度的新形式，亦即通过三方协商机制制定相应的劳动和社会保障法律制度。这是三方机制产生的社会经济条件。
（二）民主政治制度发展的结果
民主政治制度的发展促成了三方协商机制的社会政治条件。社会民主体现在经济政治社会中存在不同取向和各自利益的利益集团，能互相承认并自由表达自己的观点和主张，并能按照法律和规则来协调相互关系和处理矛盾。应该说，20世纪初，随着工人运动的不断高涨和要求社会变革的呼声日益强烈，特别是俄国十月社会主义革命的胜利使西方列强开始意识到资本主义掠夺和剥削的后果，开始寻找政治战略的转变和让步，从残酷压制到扩大民主和政治权利，实行改良的资本主义制度，从而奠定了集体协商制度的政治基础。
（三）工人运动和工会力量的壮大奠定集体协商机制的社会基础
工人运动的不断发展和工会力量的不断壮大直接影响到建立三方机制的社会基础。随着垄断资本主义的发展，劳资矛盾日益突出，而随着工会与政党的结合使得劳方的力量逐渐壮大。但由于资产阶级政府代表的仍然是资产阶级的利益，因此劳、资、政三方在普遍的摩擦和冲突中归于妥协和让步，政府充当“守夜人”的角色并通过劳动立法进行某种干预，而不直接介入劳动关系调整。由此，劳资关系的私法自治上升到与法律规范相同的高度，以满足资本主义的最大效益。与此同时，通过谈判和参与，劳方的利益也以法律和合同的形式得以实现和保障。如德国1895年发生了一起严重的矿井事故，引起德国各主要采矿区大规模罢工。雇主和国家为了对付游行示威的工人出动了军队却使矛盾更加尖锐。最后政府派出官员，极力劝说煤矿主同意让每个矿山的工人选出自己的代表，同雇主就劳动条件等问题进行协商，最终平息了争端，并由此找到了一种避免以后发生劳资间激烈冲突的有效方式。经过长期斗争与磨合，德国逐步通过协调劳资矛盾的规则和行为方的对话催生了相关的法律，它允许矛盾产生却能够缓解矛盾，国家也开始承担起为雇佣劳动制订框架性条件的角色。
综上所述，三方机制有其自然和必然的缓慢产生发展过程，更是政治、经济、社会共同和相互作用的结果。
图1 三方机制形成图示
[工业革命
民主政治
工会运动][集体协商
（三方机制）]
二、国外有关三方机制的基本情况
西方理论认为，三方机制的推行需具备一定的社会条件，主要包括：市场经济发展到一定程度并形成了与之相适应的劳动关系；高新技术和高素质的劳动力成为生产的决定性因素；经济和社会的发展使社会福利能达到一定水平，为协调劳资利益创造了一定物质基础；社会中间阶层成为经济发展和社会稳定的主要力量及推行这项制度的社会基础；大多数公民都加入了相应的社会组织，使他们在三方协商活动中具有各自的代表主体；具备了推行三方机制的法制保障。
（一）法制建设
集体协议是三方机制中最基础和最核心的组成，构筑和蕴涵了三方机制中对话和协商的基本含义和价值取向。国外有关三方机制的立法也主要涉及集体谈判和集体权利以及争议处理。集体权利主要包括：结社权、集体谈判权、罢工权、参与权等。有关集体权利的立法主要是对工人组建工会和参加集体行动的权利及对集体谈判的一些规定。这些法律在保护工人参加集体行动权利的同时也约束了工人的另外一些集体行动。各国政府在三方机制和集体劳资关系立法方面的比较如表1所示。
表1 部分国家有关集体谈判的立法情况
[\&法律\&通过年代\&主要内容\&美国\&国家劳资关系法\&1935\&集体谈判、结社自由\&澳大利亚\&劳资关系法
产业关系法\&1988
1996\&企业集体谈判
解决劳资纠纷\&英国\&劳资纠纷法
劳动关系法案\&1906
1998\&劳资自愿协商纠纷
集体谈判\&俄罗斯\&集体劳动合同和协议法\&1992\&三方协商、集体协议\&德国\&集体合同法\&1969\&集体谈判\&日本\&劳动关系调整法\&1946\&集体谈判、争议调解\&]
除了上述国家有专门的集体谈判方面的法律外，很多国家也都有相应的法律、法规，在此就不一一列述。下面对部分主要国家有关集体谈判方面的法律作一下概述：
1．美国
美国是普通法系的国家 , 有着十分健全的劳动法律法规 , 有以判例法为传统的、主要的立法形式 , 也有一系列的成文法 , 对于不同的劳动和社会保障问题有不同的立法规范 , 且法律条文明确，具有很强的可操作性。美国劳动者权益的保护得益于其相对完善的劳动法律体系。劳动法涉及就业与职业培训、公平劳动标准、职业安全和卫生及社会保障等诸多方面内容。
同时，美国大部分的劳动保障法律只规定了处理劳资关系的程序，而把工作的实质性规则（如工资数量、员工福利、裁员保护等）留给劳资双方协商决定。从19世纪80年代到本世纪20年代，资本主义发展迅速，资方势力范围越来越大，劳方处于极其困难的境地，劳动条件、工资报酬及职业稳定都得不到基本保证。本世纪初，由于战争中政府得到各财团的支持，资方力量强大，劳方处于不利地位。1935年，在罗斯福新政及其“宪法革命”的推动下，美国国会颁布了《国家劳资关系法》（或称瓦格纳法），这一立法最终确立了立法主导的国家劳资关系管理体制，确保工会在政治体制中的合法地位。法案要求雇主同代表多数雇员的工会进行谈判，并宣布雇主干涉工人的结社权是非法的，根据这一法案建立的国家劳资关系委员会负责调查雇主拒绝与工会谈判的申诉，一旦确认雇主有不当行为，该委员会有权予以制止，必要时可以由法院强制执行。
2．英国
英国作为最早颁布有关劳动保障法律的国家 , 有着门类齐全、可操作性强的劳动法律体系，在集体谈判和集体协商方面有专门的立法。
英国处理劳资关系的主要特点是自愿协商原则，即在处理劳资关系时反对任何外界的介入。这种做法源于20世纪初并得到了法律的支持，如1906年英国议会颁布了《劳资纠纷法》，确认了工会的豁免权，即工会不会因为采取罢工或其他工业行动受到法律起诉。工会活动受到法律的充分保护，在劳资纠纷中不会因卷入集体争议受到特殊处罚。议会和政府对集体谈判的过程、内容、结果等不作任何法律限制。劳资双方在自愿基础上进行的集体谈判获得法律的承认。
英国是保守党和工党轮流执政，受其影响，英国执政党对工会的态度直接决定劳方与政府间的关系，从而影响三方之间的力量对比。1979年以撒切尔夫人为首的保守党上台后，认为工会权利太大阻碍了经济发展，于是采取强硬措施削弱工会力量。政府于上世纪80年代通过了《就业法》和《工会法》，限制工会的权利，废除工会享有的普遍法律豁免权。放弃了过去政府对工会采取的协商、谈判与妥协方针，政府与工会不再是“伙伴关系”，工会几乎无法介入政府的决策。1993年通过了《工会改革和就业权利法》，该法确立了劳资关系的各种标准，进一步减少了集体谈判的空间。
经济全球化与科技革命的深入发展，劳资双方力量对比发生重大改变，工党的布莱尔政府强调实现雇主与员工之间的伙伴关系。1999年出台了《劳动关系法案》，通过强化劳动者个人法律权利而不是加强工会权利的形式调整劳动关系。《劳动关系法案》通过法定的程序使雇主认可工会，工会可以向政府提出申请，并进行注册。工会拥有了被认可的主动权，有利于获得与雇主相抗衡的力量，从而实现劳资双方的集体谈判。并对参加罢工的员工提供保护，不能解雇参加合法罢工的员工，只能采取合理的方式解决纠纷。
3．俄罗斯
俄罗斯历史上也实行过集体合同和集体谈判，即在上世纪20年代苏联社会主义建立不久后在列宁的主导下实行的新经济政策时期，而在30年代后开始实行高度集中统一的计划经济制度后，实际意义的集体谈判和集体合同就取消了。苏联解体后，俄罗斯开始实行市场经济制度。为了加强对劳资双方的约束，界定政府、工会和雇主之间的关系，俄罗斯于1992年通过了《集体劳动合同和协议法》。为了推行这项制度，独立工联首先提出了建立三方机制的主张，并在工人群众中开展宣传解释工作，引导他们通过谈判调解劳动争议，与政府和雇主建立“建设性合作伙伴关系”。同时，推动议会和政府接受建立三方机制的主张并开展有关的法制建设。
在工会等组织的参与和推动下，俄罗斯于1991年11月和1992年7月先后颁布施行了“关于社会伙伴关系和解决劳动争议（冲突）问题”和“关于建立调节社会和劳动关系俄罗斯三方委员会”的总统令等，并于1992年3月颁布实行了《集体合同和集体协议法》等法律。独立工联专门通过了《关于社会伙伴关系的决议》，借以推动议会制定国家《社会伙伴关系法》。同时，工联还加强了对三方机制活动人才的培养。
4．北欧国家
北欧实行高福利政策国家的劳资关系相对稳定，其实行三方机制（社会伙伴关系）的历史比较悠久，有关的法律和三方机制的活动较完善，工会在其中的作用也比较突出。一些社会政策和劳资关系问题都是通过集体谈判和签订集体合同来调节的。北欧各国在全国各级都建立了劳动委员会并作为政府的协调机构，指导各级集体谈判和签订集体协议的活动。国家对调节社会与劳动冲突发挥仲裁作用。凡是关系到社会和劳动问题没有工会的参与均不能作出决定。这种模式更多关注如何防范劳动关系的激化和通过三方委员会的谈判达到各方的相互协调。
瑞典和挪威在20世纪30年代就确立了劳资合作的机制。挪威总工会与雇主协会于1935年签订了“基本协议”，被称为“工作与生活宪法”，后经不断修订和完善，至今仍在发挥作用。该协议是规范劳资行为的基本准则，具有法律效力。它规定了劳资双方的权利和义务，处理劳资关系的程序等内容。政府在规范劳动关系方面发挥宏观调控作用，而不是直接参与。依据该协议，挪威实行了国家级的三方谈判和产业及与企业级的集体谈判。三方通过协商，分别就全国、产业部门与企业的工资标准、劳动时间和社会福利等问题达成有关协议。1938年瑞典工会与雇主协会签订了著名的《萨尔茨耶巴登协议》。强调劳资双方都赞成通过警告、谈判和调解来避免发生冲突，并同意建立由工会和雇主及政府代表组成的劳动市场委员会，来解释和执行有关协议。
5．日本
日本的法律更注重调解劳资争议，并尽可能在企业层面解决矛盾和冲突，其颁布的《劳动关系调整法》对协商调解制度有全面规定。按照该法律规定，由各级劳动委员会负责调解劳资争议和开展三方协商。其中，第18条规定，劳动委员会遇到下列情况之一时可进行调停：一是有关当事人双方或一方根据劳动合同规定向劳动委员会申请调停；二是有关当事人双方或一方根据劳动合同规定向劳动委员会申请调停；三是有关当事人一方就与公益事业有关的事件向劳动委员会申请调停；四是关于与公益事业有关的事件，劳动委员会决定根据职权进行调停；五是关于与公益事业有关的事件和因规模大或与性质特殊的事业有关而给公共利益带来严重障碍的事件，由劳动大臣或部、道、府、县知事请求劳动委员会予以调停。第19条规定，劳动委员会设立有代表雇主的调停委员、代表职工的调停委员和代表公益的调停委员组成的调停委员会，由该委员会对劳资纠纷进行调解。第22条规定，调停委员会设委员长。委员长在调停委员会上从代表公益的调停委员会中选举产生。劳动委员会的主要工作，除调解外，还包括对不当劳动行为进行审查、仲裁和紧急调整。第26条规定，调停委员会可制定调停方案交付有关当事人，劝其接受，同时该调停方案可注明理由公布之。此项规定不妨碍劳资纠纷当事人经双方同意或根据劳动合同规定，按其他调停方法解决事件。
（二）三方的主体定位
根据各国实行三方协调机制的情况来看，无论体制和政治制度如何，基本上都是按照国际劳工组织确定的三方，即工会、雇主组织和政府构成三方机制的主体。三方的主体地位也基本上大同小异。
1．工会在三方机制中的主体地位和作用。工会是职工合法利益的代表者和维护者，在三方机制中的主要任务，一是反映工人对劳动立法和社会与经济政策的意见，提出立法和政策性建议并代表工人参与协商谈判并签订有关协议；二是推动建立调解劳动关系的专门机构，如仲裁委员会和仲裁法庭等；三是依法反对侵犯劳动者权益的现象；四是与雇主组织协调立场并共同影响和纠正政府的社会经济政策；五是对议会和政府拟批准的国际劳工公约和建议书提出建议等。虽然近年来工会在西方一些发达国家面临种种困难和挑战，但是工会在三方机制活动中的地位和作用是不可取代的，否则三方机制无法形成和运转。
2．雇主组织在三方机制中的作用。雇主组织是各个雇主（企业）为了共同利益而组织在一起的雇主联合会，虽然有时政治主张和党派所属不同，但是为了各自的利益也需要联合起来参加三方机制的活动，以此来处理劳资关系和与工会打交道，并对国家的立法和政策制定施加影响。他们在三方机制中的主要任务是：依法代表其会员的利益和反映会员的意愿，维护雇主的合法权益；对劳动和社会保障等问题的立法和社会经济政策问题提出建议；参与三方协商谈判并签订有关协议；推动各级会员组织依法履行职责和义务等。
3．政府在三方机制中的作用。在三方协商机制中，政府劳动行政部门是国家利益的代表者和维护者，是劳动关系政策的制定者和宏观调控者，是职工和企业两个群体利益矛盾的调节者。其职能主要是：通过法制、宏观调控和仲裁等手段调节各方的权利和利益，把维护国家和企业的利益与维护个人及其组织的利益结合起来；推动有关立法建设，为三方合作创造法制条件；对国家的社会经济发展政策和规划等提出主张和建议；派代表（一般来自政府劳动部门）主持三方委员会的工作等。政府的目标是：通过推动劳资协商与合作，稳定劳动和社会关系，改善居民的劳动和社会保障条件，促进经济的持续发展。
表2 三方的主体定位和作用
[工会\&雇主组织\&政府\&反映工人的意见\&维护雇主的合法权益\&立法\&提出立法和政策建议\&对政策提出建议\&监督、检查\&反对侵犯劳动者权益\&参与三方协商\&主持三方协商会议\&与雇主组织协调立场\&推动会员依法履行义务\&协调三方立场\&参与三方协商\&\&调解仲裁\&]
虽然，各国对三方的主体定位根据本国国情和政府及工会和雇主组织的实际情况而各异，但基本原则未脱离国际劳工组织建议的内容，其主体定位也基本按照此原则加以确定。
（三）三方机制的作用领域和形式
各国普遍建立的三方机构是三方委员会及其专门工作机构。但名称不同，组成各异。多数欧洲国家建立的是经济社会委员会（或理事会）。例如法国的经社委员会由200人组成，雇主和工会代表各45人，另有政府、其他社团代表和有关专家；日本的三方机构称为“产业劳动恳谈会”；一些东欧国家建立了“全国利益调解（或协调）委员会”；俄罗斯的三方机构是“调节社会劳动关系三方委员会”。上述委员会一般是由政府或中立方人士主持活动，并设有工资、就业、物价等专门委员会。在行业和地方也设有相应的三方机构。但国家级（包括国家行业级）三方委员会占有重要地位。
三方机制的主要活动和作用领域是协商谈判和签订有关协议。国家级三方谈判和签订的协议一般包括的内容有：对批准或履行国际劳工公约和建议书提出建议；推动国际劳工标准的实施和国内劳动立法；对国家的社会经济发展政策和就业、工资、工时、社保等劳动问题提出建议和对策；规定各方实施三方协议的权利、义务和监督条件等。有时还可针对临时性重要问题提出对策和签订有关协议。国家级三方谈判和协议发挥基础性和指导性作用，产业和地方级谈判及其协议要体现各自特点，并对国家级协议加以补充和具体化。其规定的内容不得低于国家级协议规定的标准。由此实现各级集体谈判和协议的相互联系与补充，达到协调和维护各方利益的目的。
表3 部分国家三方机制的作用领域和形式
[\&作用领域\&形式\&机构\&美国\&协商劳动和社会问题、
解决劳资争议\&三方会议\&国家劳动关系委员会\&加拿大\&集体谈判工资、工时、
劳动条件等；调解争议\&三方会议\&各级劳动关系委员会\&澳大利亚\&讨论公共服务、就业、
报酬、社保等政策\&三方对话\&产业关系委员会\&英国\&协商工资、工作条件；
调解、仲裁劳资争议\&集体谈判\&劳动咨询调解仲裁委员会\&德国\&协商经济、社会福利和
劳动政策\&三方会议\&劳工教育和竞争力联盟\&俄罗斯\&协商国家、行业和地区的
经济和社会政策\&三方会议\&社会伙伴关系三方委员会\&日本\&讨论价格、就业、工资等
问题；调解劳资争议\&圆桌会议\&劳动委员会\&]
从目前世界各国开展三方协商的实践来看，其作用领域因国情不同而存在一定的差异。在那些开展三方协商制度较早的国家，其制度和机构比较健全，协商的领域也较宽，除传统的劳动和社会保障领域外，还涉及与劳动和社会保障有关的其他经济和社会政策领域，如欧洲一些国家。在那些建立三方协商制度较晚的国家，其三方协商的领域只限于劳动关系领域，如转轨经济国家和亚非一些发展中国家。
三方协商机制的负责机构设置在不同国家也有所差异，但基本上可分为两类：一为正式的、常设机构；二为就某个问题或重大事件而成立的临时、非正式机构。大多数国家的三方协商（会议）机构或委员会都常设有的秘书处，而且秘书处大多数都设在劳动行政部门，也有将秘书处设在总统办公室或经济部门的。
（四）三方机制活动及会议经费来源
在多数国家，三方协商会议和三方委员会秘书处的经费开支都由国家预算和部门预算负担，会议代表的旅费在有些国家由代表承担。
表4 三方委员会秘书处、会议经费来源
[\&秘书处\&人员编制
（人）\&秘书处经费来源\&会议经费来源\&日本\&厚生劳动省\&\&预算拨款\&预算拨款\&俄罗斯\&卫生与社会发展部\&\&预算拨款\&预算拨款\&加拿大\&劳动部\&\&预算拨款\&预算拨款\&波兰\&劳动部\&10\&预算拨款\&预算拨款\&匈牙利\&劳动部\&7\&部门预算\&部门预算\&罗马尼亚\&自主机构\&13\&国家预算\&机构预算\&]
（五）协商过程劳资争议的处理
应该说，三方协商机制就是在劳资矛盾和冲突中应运而生的，因此，其能否正常运作并发挥效能，关键取决于对劳资争议问题的解决和处理。从世界发展史看，这个问题解决得好，社会经济发展顺利，社会稳定，人民安居乐业。反之，则社会动荡，经济滑坡。
对于三方协商过程中产生的矛盾和争议，特别是劳资争议的处理，各国一般都采取三种办法：一是协商，二是仲裁，三是罢工。关于协商和仲裁，各国都有相应的法律和规定，也有专门的部门和组织负责，能在这个过程解决争议是最好的结果，也是大多数争议解决的方式。关于罢工，虽说这是自由市场经济国家标榜的人权，各国为了自身政权和社会的稳定都在法律上作了相应的规定。下面对一些国家有关罢工的规定作一重点论述。
（作者系国家人力资源和社会保障部国际交流中心副主任）
（未完待续）