摘 要： 新中国成立以来，我国的高等教育在各方面都有了重要的发展，对于社会和经济的发展起着越来越重要的作用。但是公办高校的发展却面临着自身制度的束缚，因此改革现有的产权制度是公办高校所要面对的最重要的问题之一。本文分析我国高等教育产权制度现状与存在的问题，对公办高校产权制度改革的方法进行总结和归纳，提出改革高校产权制度的三个主要方向：建立股份制高校；建立人力资本产权制度；对公办高校进行转制，实现产权变革。
关键词： 公办高校 产权制度 改革与完善措施
1.引言
新中国成立以来，我国的高等教育在经济落后、教育底子薄弱的基础上，不断探索改革，在办学规模、教育实力、教学质量等方面有了长足的发展，在科学研究、人才培养、文化发展、社会建设方面扮演着日益重要的角色。自1998年底教育部制订《面向21世纪教育振兴行动计划》，1999年6月13日中共中央、国务院下发《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》确立我国高校扩招的政策以来，我国高等教育取得了飞跃式的发展，已经成为世界上高等教育规模最大的国家。
与此同时，高校的发展面临着诸如办学目的模糊，教育质量下降等问题。越来越多的学者认为，学校能否实现健康持续发展，并非取决于举办者或投资者的个人能力，而是取决于其自身适应社会发展的制度能力。这种制度能力，就是由产权制度、组织制度和管理制度构成的现代学校制度。其中，高校产权制度的成熟与否是判断一个国家高等教育的成熟程度的一个非常重要的指标。实现“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，是高校建立现代学校制度、实现健康持续发展的基础和保障。
产权包括财产所有权和由其派生出来的一系列权力，现代产权制度具有三大基本特征：产权结构的多元化、权责的有限性和经济组织治理的法人性。
教育产权没有统一的概念定义，学术界广泛采用的观点有三种：（1）教育产权就是拥有已举办的教育机构的财产的权利；（2）狭义的教育产权就是学校产权，广义的教育产权则还应该包括劳动力产权；（3）所谓经济学意义上的教育产权是指教育产业的参与者对稀缺的教育资源及其经营收益各自享有的包括物权和人身权在内的排他性权利集合。教育产权可以表现为物的产权，如大学的用地、建筑物、仪器设备等固定资产等，以及无形资产的产权，如学校的声誉、知名度，相关专利发明，以及劳务产权。教育产权是一组权利组成的权利束，包括对教育财产的狭义的所有权或归属权、占有权、使用权、收益权及处分权在内的权利集合。教育产权制度就是制度化的教育产权或者对教育产权的制度化，是以教育产权为依托，对教育活动中的各种财产关系进行合理有效的组织、调节的制度安排。
当前，公办高校在我国的高等教育中仍占有绝对的主导地位，其无论在数量还是办学规模上，都已经形成了庞大的办学体系。20世纪90年代中期以来，公办高校投资主体向多元化发展，但是与之相适应的现代产权制度并未建立起来。比如，尽管公办高校的投资者趋于多元化，但其产权所有者仍虚置，高校本身并不是独立法人财产权主体。这使得高校缺乏基本的产权制度的激励和约束功能，严重影响了其在社会中发挥最大的职能和效用。因此，研究当下我国公办高校的产权制度，分析其现存的问题，探讨合理的产权机制改革方式和完善措施，具有非常重要的现实意义。
2.我国高等教育产权制度现状与存在的问题
我国现有的高等学校的产权制度是脱胎于计划经济体制的一种公有产权制度安排，存在办学效率低下、资源利用率低等弊端。就制度本身而言，我国现有的高等学校的产权制度存在许多缺陷，主要有以下几点。
（1）产权不清晰，经营权，收益权分离导致产权的激励约束机制失效。
对于我国而言，高校的产权制度是国家所有、社会共有、集体负责，但是现实中是由受国家委托的学校经营管理者对学校实施具体经营，部分高校管理者不顾办学效益、随意决策、盲目决策，造成高校权利滥用的现象。由于学校经营的盈亏不影响学校经营者的所得，经营者只是接受委托管理，不是学校利润的直接占有者，不能分享学校财产的剩余权，公办高校产权的权能和利益不能很好地对等起来，管理者缺乏办好学校的持久动力。因此，产权制度的激励机制就很难对学校经营者发挥作用。
（2）高校行政干预过多，教育机构行政化。
由于公办高校的最终所有者是政府，因此在当前的中国，大学实际上是一个庞大的行政系统。操纵这一系统的是行政命令和指令性计划，因此其先天地排斥市场选择，而是根据其所处的行政层次来配置相应的教育资源。高校行政化导致办公效率低下，教育、管理资源配置扭曲，导致高校办事效率低下、官僚化严重，大大降低了高素质管理者的积极性。同时，高等教育体制行政化导致对教师和普通教职工的轻视，严重影响了教师对教学工作的态度，出现了重科研轻教学的现象。
（3）人力资本产权不清，高校人才大量流失。
人力资本的产权，是指对人力资本拥有和可以实施一定权力或权利，包括人力资本的所有权、经营权、使用权和支配权，是人们经济关系的反映。我国现有的高校行政体系决定高校的人力资本产权为组织所拥有，人力资本的自由流动也受到了极大的限制。在计划经济的制度安排下，人力资本产权不清或者是“残缺”，教职工的积极性得不到提升，使得高校人力资本更具有趋利性和流动性。
3.公办高校产权制度改革与完善措施
公办学校在产权制度上存在的突出问题使其成为教育经济领域许多专家研究的热点问题。针对这一问题，专家学者们提出了许多重要的改革方法和建议。本文对学界的研究成果进行总结归纳，将其分为三个主要的改革方向。
（1）明晰产权归属，建立股份制高校。
产权制度的核心内容就是产权清晰，能否保证产权清晰，是现代高等教育产权制度与我国传统产权制度的根本区别。我国教育效率低下，主要是由教育产权不清晰和制度缺陷造成的。要进行制度变革，首先必须实行教育产权变革。针对中国高校的产权结构现状，要建立现代高等教育产权制度，实现公办高校股份制改革是高校产权体制改革的关键。
建立股份制高校的目的就是建立以市场为导向的多元化的教育投资机制，改变政府对大学的直接控制，建立大学的法人独立地位（陈彬，2006）。中国公办高校股份制改革的主要内容包括以下几个方面。
①完善内部治理结构
股份制高校的管理系统包括以下几个部分：股东大会、董事会、监事会、股份有限公司和学校法人。由监督董事会运作，对全体股东负责；而学校法人主要是负责具体的教学教务管理。
②收益分配方面的调节
在办学收益分配环节方面，股东可以提取一定的股息，这是一种现金形式的直接回报方式;另外，根据办学效益的好坏、学校积累的多少，按照股东持股的比例进行股权摊分，但不可以以现金形式拿走，只是一种所有权与经营权分离的财产。
（2）建立有效的人力资本产权制度。
建立健全高校人力资本产权的保障机制是建立人力资本产权制度的基础。赵普光（2008）认为，首先必须在法律方面对高校人力资本进行保护：在维护高校人力资本主体的利益同时也要规范高校人力资本产权的运行，刺激产权交易。其次，要在人力资源产权进行交易的过程中订立相应的契约，降低交易中的不确定性和风险。最后，由于高校人力资本投资较高，因此其面临的不确定性也相对较大。
同时需要加快人事制度和收入方面的相关改革，为高校教师人力资本产权改革创造良好的制度环境。根据马斯洛的需求层次理论，当人的物质需求都得到满足时，精神方面的激励就显得尤为重要，而我国的教师收入一直处于相对的低水平状态，因此提高高等学校教师的收入水平，建立相应的考评激励机制，激励与约束并存是非常必要的。
加快人事制度和收入方面的相关改革，能实现高校所有权与管理权的分离，为高校教师人力资本产权改革创造良好的制度环境。
（3）公办高校实行“转制”，实现产权变革。
从产权的角度讲，公办高校“转制”的实质是从公有产权向非公有产权的变革，其目的是为了提高办学效率，让学校真正成为教育市场的法人实体和竞争主体，使稀缺的高等教育资源得到有效的利用。公办院校“转制”主要包括以下管理机制和经费筹措机制。
从宏观上来说，私立高校办学效率普遍高于公办学校，因此“转制”有利于改善公办学校的低效率，缓解高等教育经费供求竞争的矛盾，同时也有利于推进高等教育体制多元化的教育体制改革进程，有利于促进公办教育和民办教育的协调发展。
高校教育转制的方向主要有：国有民营，即学校的产权仍属于国家，由企业组织、社会团体或私人来维持学校的日常经营管理；民有民营，即公办高校整体被收购，成为一所适度营利的营利性高校；混合型，即部分公办高校转为一种办学主体与投资主体高度混合的高校，包括建立独立学院，私营机构收购改造公办高校某个学院，以及前文所述的建立股份制合作高校。
4.结语
本文从产权制度的角度出发，分析了中国高等教育学校在教育产权制度上的现状和所面临的问题，剖析了我国当今教育产权制度产生的制度背景和所存在的主要缺陷，认为其主要的问题集中在产权不清晰，经营权、收益权分离；教育机构行政化和人力资本产权不清等方面。在此基础上，本文归纳总结了教育产权体制改革的主要方向和途径：明晰产权归属，建立基于股份制的高校产权体制，以此建立以市场为导向的多元化的教育投资机制；建立有效的人力资本产权制度，实现高校所有权与管理权的分离，为高校教师人力资本产权改革创造良好的制度环境；公办高校“转制”，实现产权变革。
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