摘 要：加快农村土地承包经营权流转，增强信贷支持农业规模经营是进一步优化农村资源配置和推进农村金融创新，促进现代农业发展的必然选择。本文以湖南省益阳市为案例，深入分析了农村土地流转的现状和作用、金融部门创新农村土地流转抵押贷款的做法和成效及农村土地流转和土地流转抵押贷款的制约因素，在此基础上提出了加快农村土地流转和土地流转抵押贷款的对策和建议。
关键词：农村土地流转；抵押贷款；发展模式；制约因素；策略安排
中图分类号：F321 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０12)04－００61－０4 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.04.16
农村土地流转抵押贷款在优化农村资源配置和推进农村金融创新、稳定农村土地承包关系和加快农村土地承包经营权流转等方面有着积极的作用。中国人民银行益阳市中心支行在湖南益阳市南县开展了涉农金融机构农村土地流转抵押贷款的创新试点工作，创新“公司（农户或农合组织）+土地经营权抵押（产品预期收入质押）+信贷”的贷款模式，对促进农业适度规模经营和农民增收起到了积极作用。
一、农村土地流转贷款管理模式的创新举措
（一）明确流转主体对象
在保障农民基本生活的前提下，选择“抛荒”地、城镇一体化土地和开发成本核算低或增值潜力大的土地作为抵押土地。以流转土地使用权作抵押向取得土地使用权的个体承包户、家庭农场和土地合作社等发放贷款。涉农金融机构有权根据贷款合同，监督项目资金运行，到期偿还有困难的，可依法对土地使用权及地面作物进行拍卖。
（二）政策措施配套支持到位
当地政府对办理土地流转贷款实行“三优”：即政策优先。当地政府明确提出所有相关政策均依据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的相关精神，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
1.抵押便利。鉴于目前农民土地流转抵押登记无相关法律规定，当地政府积极支持由村委会及村民代表与信用社签订“土地流转使用权抵押协议”，无需到土地、房产部门办理抵押登记，缴纳相关费用。
2.处置便利。当土地流转受让大户、企业或公司由于经营管理不善出现不能按期归还信用社贷款时，当地政府积极支持并协调流转土地使用权的处置拍卖，拍卖所得优先偿还农信部门贷款本息，农民土地转让费由土地再次受让方支付。
3.信用社则实行流转贷款“三优”政策，即资金计划优先，在考虑全年信贷计划时优先做好流转贷款资金计划安排。资金安排优先，在贷款投放上优先安排并尽量满足流转贷款资金。贷款利率优惠，流转贷款利率优惠于其他贷款利率。
（三）流转模式因地而异
根据流转土地的属性以及要求，明确了可供选择的“三种”流转模式。一是和谐互利模式。该模式先由村支两委与企业洽谈意向，再由村委会向农民发放土地流转意见征求书，农民在自愿的前提下跟村委会签订合同，农信社凭合同办理抵押贷款。二是价格引导模式。该模式先由村委会垫资，按市场价格从农户手中收购土地种植权，进行规模整合后，对外招商承包。如浪拨湖农村信用社以土地经营权为抵押，对8户承包户的600亩土地发放了土地流转贷款60万元。三是能人经济模式。该模式将土地流转给长期从事规模种养殖经营的本村或外地种植大户[1]。
农村土地经营权抵（质）押贷款模式的创新延伸，不仅有效保证了农村规模经营主体的资金需求，有效促进了农村土地经营权的合理流转，实现了政、银、企、农村规模经营业主等多方共赢。通过土地流转，一方面，使农民自愿将无力经营或不愿经营的土地及时转让出去。另一方面，使部分经营有方、有能力扩大经营规模的农民能及时获得相应的土地，解决“有人无田种、有田无人种”，“多种不能、少种不行”的人地矛盾，为土地规模化经营创造了有利条件，如南县低洼土地开发后其收益助长了20倍，土地流转加快提高了农村土地的规模化经营水平。通过土地流转，探索出三种流转农民利益保障机制。一是建立了粮食收购及土地租金价格浮动机制。如大通湖粮食加工企业每年每亩以300元的保底价格受让农民水田的种植权，国家粮食补贴由农户享受。当粮食价格超过100元／50公斤时，粮食企业按每亩150公斤稻谷总价计付给农户，而土地租金随粮价的上涨而浮动。二是建立了价格协商机制。以“公司+农户+基地”的生产模式为基础，打破垄断经营，由当地政府及有关部门引进多家粮食加工企业参与价格竞争，保障农民利益。三是建立了价格联动机制。如大通湖新裕村，每亩粮食加工企业付农户租金400元，种粮补贴由企业享受。每两年由企业、村委会及村民代表根据市场和国家粮食补贴政策变化情况，共同确定价格补偿办法。
二、农村土地流转和土地流转抵押贷款的制约因素
（一）农村土地承包经营权主体不明确
益阳市在1998年开始农村土地二轮延包工作。过去，由于种田负担过重，比较效益低，农民承包积极性不高，有的自愿放弃承包土地，不愿签订二轮土地延包合同。近年来，承包土地有补贴，农户又要求土地承包经营权，加之有的地方新增人口承包土地无着落，导致人地矛盾日益突出，确权发证工作难度很大。尤其是部分村组实行“三年小调整，五年大调整”的“土政策”，确权确地向农户颁发土地承包经营权证的少。以南县为例，由于前些年许多农户弃耕抛荒外出务工等特定原因的影响，该县确权确地向农户颁发土地承包经营权证的比例不到30%。目前，益阳市农用地中，新签农村二轮土地承包合同802145份，签订率86.1%，换发新经营权证书706510份,到户率76%。由于土地权属不确定，致使外来承包者的投资安全和投资利益缺乏强有力的法律保障，制约了土地的顺利流转。由于土地承包经营权证发放不到位，导致农村土地流转纠纷不断，以土地承包经营权作为抵押的信贷业务就失去了存在的基础。
（二）农村土地流转手续不完备
调查发现，农村土地流转呈以下“三多三少”的现象：即集中流转的少，零星流转的多；合同流转的少，口头流转的多；长期流转的少，短期流转的多。农户与农户之间、农户与经营承包大户之间的土地流转大多是采用“田头协议”或“委托村组协议”的方式，无合同或合同不规范现象较为普遍。即使部分农户采用“签订合同”的形式进行流转，也无任何签证手续。截至2009年6月末，以书面合同形式进行土地流转的农户为1252户，仅占涉及农户的4.1%；面积9736亩，仅占流转面积的5.9%，且大多数流转合同不规范。流转土地约定期限短，在两年以内达到67.9%，且一般规定为一年。由于农村土地流转手续不完备，零星流转且期限短，农村土地经营权的法律效用不强，导致农村土地承包经营权抵押贷款失去推广应用的条件，大多涉农金融机构也不敢以土地承包经营权作为抵押物。
（三）农村土地流转操作不规范
尽管各级对农村土地基本政策是稳定明确的，但由于基层在土地流转操作过程中存在不规范行为，导致流转权益难以得到保障。如安化县CT镇HZ村村委会将该村265户农户经国土整理后的1600亩水田出租给资阳区8位农民种粮，按每年每亩400斤稻谷的条件承租期限三年。目前，承租农民已经开始耕作，并已交村上24.8万元租金,但该村迟迟不能与承租农民签订有流转农户签名认可的租赁合同，承租农民权益得不到保障。
（四）农村土地流转信息网络和渠道不畅
《农村土地承包法》明确规定，“农村土地承包权证的发放和管理机关是农业主管部门”；《关于积极推进农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的意见》（湘办发[2009]15号）中明确，“农村土地承包经营权流转双方要签订规范的流转合同，到乡（镇）农村经营管理机构办理流转合同签证手续。”但据调查，目前基层土地流转信息网络和流转渠道不畅，甚至部分乡（镇）还没有明确土地流转和纠纷仲裁机构。有的土地流转即使通过了合同签证，而一旦发生纠纷，大多农户根本不予认可。
（五）缺乏专业的土地评估机构
由于目前尚无具备专业资质的土地经营权价值评估机构和评估人员，没有相对独立的评估价值作参照，金融机构开办农村土地承包经营权抵押贷款，如果仅以土地租金及地上种养物价值来确定抵押物的评估价值，主观意愿成份较大，实际价值难以合理确定。
（六）缺乏土地流转市场要素
由于没有建立土地流转市场，土地流转大多由农户私下进行，流转对象也仅限于亲朋好友之间。由于流转市场发育缓慢，缺少有权威的流转中介，流转信息不畅，无法对农村土地经营权进行公开竞标，无法对林权、“四荒”资源、水面等使用权进行公开拍卖，一旦经营户出现贷款违约，农信社处置抵押物难度较大，土地经营权难以变现。由于农村土地承包经营权变现能力差，较大程度上制约了金融机构开展农村土地承包经营权抵押贷款的积极性，影响了农村土地承包经营权抵押贷款业务的推广步伐。
（七）风险保障机制缺失
因农业抵御自然灾害或市场风险的能力较弱，存在不可预知的风险。一旦承包经营户遇到自然灾害，造成地上附着物重大损失；或因市场形势变化导致地上附着物价值大幅降低，都会直接影响土地流转价值。贷款人对这些因素难以有效掌控，也缺乏应对措施，导致信贷风险防范困难加大，金融机构的积极性不高。
（八）相关法律法规制约
《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”；《农村土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，但没有明确土地承包经营权可以抵押，农村土地经营权抵押贷款操作难度较大。
三、对策建议
（一）加大《农村土地承包法》的宣传力度
有关部门要采取贴近农村、贴近农民等多种方式，通过宣传教育提高广大农村干部的法律水平，增强依法行政、依法维护农民土地承包权益的主动性和自觉性，增强广大农民群众依法维护自身合法土地承包权益的意识和能力，以稳定农村土地承包关系，为农村土地承包经营权合理、合法流转提供坚实基础。
（二）建立农村土地价值评估专业机构
制定《农村土地经营权价值评估管理办法》，引入中介机构对农村土地经营权抵押价值进行评估。土地管理部门也可组建成立独立的土地流转评估中心，自主经营，自负盈亏，培养专业资质评估人员，规范土地承包经营权价值的评估，为金融机构开展农村土地承包权抵押贷款创造有利条件。同时，建立科学的农村土地资产评估体系，合理评价农村土地价值。
（三）加快推进农村土地流转市场建设
建立健全土地流转管理和服务中介机构以及土地经营权争议仲裁机制，为农村土地经营权流转提供服务，并明确其相关法定职责。即土地流转供求登记和信息发布，接受供求双方质询；协调供求双方有关事宜，落实契约关系，办理合同签证手续；对土地流转跟踪服务，调节纠纷，协调供求关系，维护土地所有者、承包者和经营者三方的合法权益。
（四）逐步建立农业保障机制
加快成立农业信贷担保机构和发展农业保险，降低土地经营权抵押贷款的信贷风险。鼓励和支持保险公司开办农业保险业务，对农业保险的亏损进行适当的补偿。农村信用社要积极探索多种担保方式，对额度较大的农村土地承包经营权抵押贷款，推行“农村土地经营权抵押+公司担保”、“农村土地经营权抵押+基金担保”和“农村土地经营权抵押+经营户担保”等方式，进一步防范信贷风险。
（五）修订和完善农村土地相关法律制度
农村土地承包经营权既然被定义为农民的“用益物权”，就属于农民的“财产权”，应该允许土地承包经营权抵押。建议修改和完善《农村土地承包法》、《担保法》等相关法律，明确规定土地承包经营权可以抵押，为开办土地承包经营权抵押贷款提供法律支持。
（六）建立农村土地流转长效机制
农村土地流转在很大程度上取决于当地经济发展水平和农业产业化程度的高低。依托特色产业，抓好产业培育，加大农业项目招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营，提高农业经济效益，努力推进由农业大市向农业强市的发展转变。坚持走“公司+科技+基地+农户”的现代农业发展模式,稳妥推进流转土地使用权逐步向具有较高生产技术的专业化公司、协会、经纪人集中，建立土地流转长效机制，实现土地规模化、集约化、专业化经营，不断提升土地综合经济效益，促进农业增效、农民增收。
（七）着力推进农民素质技能培训
大力扶持农村教育事业发展，在巩固九年制义务教育基础上，努力发展高中阶段教育和职业技术教育培训体系，扩大农民子弟就学面。继续实施“阳光工程”，抓好农村转移劳动力就业技能培训，把传统农民改造培养成为能适应时代发展需要的新型农民，为农村劳动力转移创造条件。抓住国家实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策、扩大基础建设投入这一契机，加快建设小城镇步伐，搞好规划，把小城镇建设成上档次、上规模，商业发达，环境优美的非农产业聚集地，鼓励农村劳动力到小城镇务工、经商、办企业，就地将农民转为市民。
（特约编辑：罗洋）
参考文献：
[1]曾之明,刘丹.促进土地流转的农村信贷模式创新[J].湖南商学院学报,2009（2）.