摘要：始于英国工党竞选宣言的英国儿童信托基金计划从萌芽到终止走过了近十年的历程。作为一项普惠性的儿童资产福利，其设计理念体现了资产性、公平性、教育性、选择性和操作性等特征。从账户类型、父母态度、运营者观点、反对者声音和效果评价等多个视角，文章深入剖析了儿童信托基金的运行机制，并在新平等观、发展型社会政策、社会融合和可持续资本来源等方面论述了其对我国乃至全球社会政策变革的启示。
关键词：儿童信托基金；储蓄率；储蓄激励；资产福利
文章编号：1003-4625(2012)02-0083-05 中图分类号：F830.8 文献标志码：A
英国的儿童信托基金(Child Trust Fund，简称CTF)，又称婴儿债券(Baby Bond)或儿童储蓄账户，是政府推出的促进经济增长和社会正义的举措之一。工党在2001年首次提出CTF计划，作为竞选宣言的一部分，此政策旨在增加低收入家庭及其后代的储蓄率和资产持有率。当时讨论了两种选择：一种是儿童信托基金，另一种是储蓄激励，后者只对低收入家庭开立储蓄账户，政府根据个人的储蓄额进行匹配激励。2003年的详细计划选定了前者，首次实施于2004年9月1日以后出生的儿童。随后的计划追加到2002年9月1日以后出生的每个婴儿。
2005年1月，所有2002年9月1日以后出生的儿童首次收到婴儿债券。政府对其进行初始支付和补充支付。初始金额在父母开立儿童账户时自动到账。如果父母没有开启账户，一年后国税局会自动为儿童开启。政府初始支付金额最低为250英镑，最贫困的1／3家庭可得到500英镑。政府在小学和初中阶段会分别补充一次资金，父母和祖父母每年可以最多投入1200英镑。账户资产在18岁之前不允许动用。2009年开始，残疾儿童的信托基金账户会收到每年100英镑的额外政府补贴，严重残疾者补贴达到200英镑。政府希望家长能投入这笔钱用于孩子未来的教育、培训、购房或创业。“儿童信托基金”的设立，改变了英国“从摇篮到坟墓”的福利传统，将政府包揽一切转变为自力更生和政府支持相结合的制度。
一、英国儿童信托基金的设计理念
经过精心设计，实践中的英国儿童信托基金包含以下理念。
(一)资产性
自从迈克尔?谢若登的名著《资产与穷人》问世以来，人们更深刻意识到资产作为福利的意义及其对于减贫的重要性。谢若登概括了福利政策的四种必要原则：包容、累进、综合一贯和发展。他主张福利政策不仅要专注于反贫困，而且要致力于改变人们的态度，鼓励他们从收入的单一视角转向包含资产在内的更广泛的脱贫空间。
国际上关于资产福利的讨论与日俱增。帕克斯顿基于现代福利国家面临的种种挑战，将资产福利作为应对挑战的新工具。传统的福利政策一般以消费和补贴水平作为衡量福利的基础，进而通过收入转移来应对贫困。这个框架可以扩展到资产，即通过资产的初始更公平分配达到社会正义理念。当考虑了生命周期的复杂性，这种变化就更加重要。资产福利是一种更灵活的政策，能应对人们的不同需求。
资产福利对个人的最重要影响体现为资产效应，首先，拥有资产会对人们及其家庭产生积极的福利结果。资产可以产生收益；可以储存财富以备不时之需；可以让人们有机会接触金融机构。其次，支持者还提出资产积累的心理效应。资产可以增强人们对未来的方向感，支持他们做出稳定的规划，提高个人效率，增加风险承担能力。再次，资产积累还可以提高个人健康及教育的收益，增加个人的社会影响，形成较强的政治参与兴趣。这可归结为资产的社会效应。最后，资产积累具有良性循环效应。人们通过提高货币管理技能，更有可能进一步积累资产。宾纳发现，需要撬动收益的资金是相对较低的，拥有200-600英镑的资产就可以实现相应的收益。
就英国儿童信托基金而言，包容性意味着2002年9月1日后出生的所有孩子；累进意味着在广泛福利的基础上，给予最不利者更大的支持；发展反映在金融教育、自我管理账户和自由使用方面；综合一贯性受到质疑，因为它超越了目前已有的福利机制，尝试将积蓄已久的理念变成现实。
(二)公平性
英国儿童信托基金专注于两个意图――增加储蓄率和资产持有率。英国儿童信托基金给低收入家庭的初始金额和补充金额都更高。CTF想解决的主要现实问题是：资产的分配远远比收入的分配更加不均。证据非常明显：1988年到1999年，英国最富裕的1％人口所占有的财富从17％增加到23％；1979年到1996年，没有任何财富或资产传给后代的人数比例从5％增加到10％，在年轻群体中达到20％；一半以上的年轻人和70％以上的单亲家庭根本没有任何储蓄。资产分配应该和收入分配一样得到广泛关注。
资产的积极影响不仅对提高个人机会非常重要，而且是应对贫困、长期失业和代际不平等传递的有力武器。研究表明，早年拥有金融财富与以后的生活结果有密切关系，贫困家庭的孩子在早期更需要资产。
(三)教育性
政府非常重视金融教育的重要性，在CTF推出的同时在国民教育课程中增加了相关内容。孩子只有理解了CTF和储蓄账户的关系，才可能在成年后更合理地使用其账户资金，进而建立自己的资产。此外，CTF允许家长身份的成员每年以免税的方式最多存入1200英镑，强化年青一代的资产累积意识，提高对金融服务的了解和使用。表1显示了不同投入金额下CTF的增长预期。
(四)选择性
个人账户形式的资产福利在澳大利亚、美国、新加坡、加拿大和瑞典等地都有大量讨论。广义讲，资产福利是全民政策，鼓励个人持有资产，尤其是金融资产。美国或中国台北的家庭发展账户一般设计为特殊目的，如住房、教育或创业。瑞典的个人发展账户已经作为广泛社会保险的组成部分，包含成人教育、失业保险、家庭支持和医疗保险。而英国的CTF没有用途限制。根据金融教育和个人持有资产的效果，很可能被用于购买不动产或人力资本投资。政府希望通过金融教育，其最终用途能符合预期，且在自由选择的框架下。
(五)操作性
儿童信托基金将希望化为现实可行的目标。托尼?布莱尔认为，“儿童信托基金是一个巨大的进步想法，将对扩大英国的机会有深远的影响。我们坚信，政府不仅有打击特权的职责，而且可以积极促进生活机会的平等。建立一个向所有人开放、真正基于美德和平等价值的社会”。
中产阶级的孩子可以安全地长大，并且知道当他们想买房子、上大学或参加工作时，有银行储蓄和必要的财务支持。这帮助他们提升自己，实现梦想，在社会上立足。他们有机会形成支持网络，获得机会阶梯的落脚点。但是这些福利并非全社会都有。很多孩子在出生之前就被机会所抛弃，只因为贫困。他们被迫在成年之前离开学校，开始为糊口而奔波。他们没有钱支付房屋的首付和印花税。他们没有大学学历，从而缩手缩脚。他们的理想渐渐消 失在青春年少时。他们缺乏机会的跳板――财富。
现代福利体系不仅为了提高工作机会、收入和公共服务，而且应给所有人一个财富保障和预期。否定机会不仅在道德上是错误的，而且削弱劳动力的整体技能，进而影响整个国家或企业的前景。资产福利是获得这些目标的关键手段。其操作性在运行机制中分析得更加具体。
二、英国儿童信托基金的运行机制
英国儿童信托基金采用了储蓄和投资相结合的方式，赋予账户自由选择权。除了账户类型，我们还着重分析作为托管人的父母的态度、运营商的观点及反对者的声音，这些对于更清晰地理解CTF的运行机制都是至关重要的。
(一)账户类型
CTF可以选择现金存款、债券或股票的任意组合。广泛的选择满足不同风险偏好、不同伦理和宗教信仰者的需要。银行和建房互助协会公开竞争提供账户，账户可以随时在不同提供者之间转换。政府自动开立的未被父母主动激活的账户采取轮流选择提供商的方式。到18岁，根据历史回报率，儿童信托基金会累积到能让所有年轻人有更多选择的程度。
(二)父母态度
父母是政策的核心。他们负责激活账户并为孩子选择账户类型，做出主要储蓄决策，为孩子长大以后提供指导。但是，早期迹象显示此项政策有一定问题。官方数据表明，从2005年1月到2007年9月，26％的父母没有激活账户。尤其，富裕的郊外社区开立账户的比例高于贫困社区。例如，在2007年4月5日出生的孩子中，亨利、吉尔福德、哈罗盖特等富裕地区的开立比例分别为85％、83％和82.4％；相比之下，在格拉斯哥、利物浦和布拉德福德等贫困地区，开立比例分别为55％、58.5％和58.7％。
研究发现，从金融提供商得到的信息问题是父母未开立儿童账户的主要原因。信息的质量和数量都受到关注。家长认为新生儿第一年是非常忙碌的，而来自提供商的信息五花八门，令人盲目。另一个原因是父母有更大的子女，但是他们不符合年龄要求，不享受儿童储蓄账户的国家补贴，父母觉得对他们不公平。尽管他们理解政策必须有个起点。
除了客观因素，家长考虑将失去对所投入资金的控制权，无法容忍子女日后可能发生的滥用。相对于富裕的家庭，贫困家庭每年投入固定金额需要节约现有开支。如果信托基金只存有500英镑，而家长们一毛不拔，这项计划的作用就很有限。但假如每年都能多存入1200英镑，这是一项诱惑力十足的投资。因为所有的现金收益将免税，而且风险系数较低。在合理回报水平下，无需太多支出，这个账户将会在孩子18岁时超过30000英镑。考虑到这笔钱可能被用作大学的学费，也可能落人酒吧服务生的腰包，家长们更能接受对子女进行金融教育的举措。
(三)运营者的观点
第一批CTF的持有者享受了巨大增长，2005年到2006年，平均利润为24％；接着又稳步上升7％。金融危机让CTF损失惨重。2007年到2008年，CTF平均损失6％，次年损失26％。结果从计划之初到2010年，账户平均损失了7％，当初的250英镑现在价值232英镑。部分业内人士认为，储蓄账户不适合期限长达18年的资产，因为会被通胀损失殆尽。但目前有20％的CTF是储蓄账户。根据2009年巴克莱的投资研究，从1999年到2008年，5年期的股票收益平均高于债券收益的74％，10年期的高92％，18年期的高99％。
运营商支持CTF的税收减免，但在行业扩张的驱动下，希望政府不规定存款上限。CTF不是唯一的儿童投资方案，对许多家庭来说这只是很小的一部分，但没有人拒绝政府提供的500英镑基金。基金持有者可以选择任何一个基金运营商。CTF账户数量庞大，但单位价值很低，不好运作。截至2010年，最大收费为1.5％，大多数提供者费用都接近最大值。有些机构提供了费用更低的信托服务，但是最低月贡献250英镑，超过了CTF的投资上限。
很多家庭不愿意积极选择CTF提供者，都交给官方代理决策，进而无法防止利益相关者的可能风险交易；因为投资被设定为信托，18岁以后必须孩子本人才能支取；加上l200英镑的每年上限，使得可选择的渠道有限；对于咨询者来说，最大的劣势在于没有咨询佣金；仅有30％的父母会继续存钱，其他的账户处于休眠状态。因此，平均价值比较低，加上年度投资上限，新开户数量成为持续运营的必要前提。新资金流如果干涸，运营商数量就会大幅下降。
投资过程中还涉及伦理选择。尽管大多数人相信，在父母和祖父母的共同行动下，微小的投入(如每月每人20英镑)就能对孩子的未来产生影响。但作为账户的最终所有者，有的孩子希望父母不要投资于不健康的医药品(如动物实验)、油、气等环境污染物或香烟制造行业。伦理把绩效和投资置于权衡取舍的境地。
(四)反对者的声音
大多数人对于政府建立这项基金的初衷举双手表示支持――因为努力促进青年的机会平等非常重要，然而对儿童信托基金能否实现这个伟大的目标却持怀疑态度。有人认为，儿童时代所接受的银行账户、抵押债券、信用卡和复合利率等金融教育才是与他们的一生息息相关的。缺乏金融知识对生活造成的负担远不是几百英镑所能弥补的。而且，这项储蓄计划的结果取决于日常投入。如果没有额外投入，其对贫困儿童产生的影响还是杯水车薪。CTF的成功不仅需要符合家长的储蓄决策，还要与政府的财政能力相适应。
政治家的观点也不尽相同。在工党政府极力推广和宣传CTF计划的同时，保守党认为，给每个新出生的婴儿发放债券是一种英国无法承受的奢侈。自由党认为，CTF的资金可以更好地用于其他用途，并发誓取消CTF。面对英国不断上升的赤字，加上实际中的CTF运行不如想象中的好，CTF最终在全球金融危机的推波助澜下被新政府取消。
(五)效果评价
金融能力是每个人日常生活中日益重要的技术，尤其是金融产品复杂化的今天。政府有责任培养更有远见的消费者，让他们拥有技能、动机和自信做出明确和有责任的决策。在简单透明的机制中实施这个计划，能增加理解，减少排斥，提高金融融合。储蓄机会是人们与金融体系打交道的第一道门槛，CTF让人们普遍介入这个领域。
由于运行时间短，人们尚无法对CTF的效果进行充分的研究。2008年的全球金融危机给家庭和国家都带来压力，2010年10月26日，英国财政部公布了新的儿童储蓄免税计划，于2011年秋季正式实施。这意味着终止了CTF在2011年的继续发展。新政府承认鼓励为儿童储蓄的责任，但坦言必须在现有财政约束下进行。
新账户继续实行免税；账户资金仍然保留信托性质――即所有者18岁之前不得取用；投资渠道还是现金储蓄或股票；取消每年投入限额；取消政府投入。CTF的取消每年节约了近5亿英镑的财政开支，人们在反思其初衷与现实代价时，不得不重新考虑资金来源问题。
三、英国儿童信托基金的政策启示 从2001年首次提出，2005年首次实施，到2010年计划终止，英国儿童信托基金走过了短暂的历程。尽管是昙花一现，但其对社会政策变革方向带来的深远影响不容忽视，主要体现在以下几个方面。
(一)新的平等观
社会政策的选择受到平等主义理论研究的影响。平等代表着人类社会公平正义的理想，随着人类社会的发展，平等不断具有新的内涵。美国学者罗伯特?福格尔认为，平等观经历了四个发展阶段，即主权平等、机会平等、条件平等和精神平等，每一次都与宗教觉醒密切相关，每一次都对社会政策产生了巨大影响。主权平等观奠定了美国大革命的思想基础；机会平等观将贫困归于个人罪恶的代价；随着非个人可控制的社会风险不断加剧，人们开始重新审视贫困和社会政策，由此产生了条件平等，即承认贫困在某种程度上是社会制度的产物，由此催生了二战后的福利国家；但是福利国家最终在道德水准方面未能取得成功，收入提高不能解决文化危机，福利国家不仅无法解决人们吸毒、酗酒、非婚生育、虐待、离婚、暴力和青少年犯罪等愈加严重的社会问题，而且道德堕落的指标在贫困宣战运动之后急剧上升。精神平等观要面对后现代的问题，如争取自我价值的实现；使人们对生活的意义有更深的理解而不仅仅是无止境地追求耐用消费品及享乐；使教育在满足人们视野需求的同时满足人们的精神需求；设法筹集资金以满足人们长期丰富多彩的退休生活的需要；设法增加家庭成员团聚的时间等。
英国儿童信托基金计划对现有福利国家的社会政策提出挑战，从条件平等向精神平等跨越。不以收入或工作审查为前提，强调储蓄习惯的重要性，强调自律和主动积累财富的意识，强调自由选择权和主观能动性的发挥，改革现有“从摇篮到坟墓”的福利制度，要求个人在政府支持下自力更生，为自己的未来负一定责任。
(二)发展型社会政策
发展型社会政策形成于20世纪90年代中期，其核心理论是将社会政策看成是一种社会投资行为。考虑到未来必要工作时间的缩短和自愿劳动时间的增加，人们做出的许多选择取决于对精神资源的拥有。而重要精神资源的分配不平等阻碍了很多人对自身珍视的生活的追求和自我实现。福格尔总结了最重要的15种精神资源：目的感；认识机会能力；感到自己是工作和生活中的主人；一种强烈的家庭观念；集体感；有能力与各种各样的群体和谐相处；仁慈观；劳动观；纪律性；能够使自己的精神高度集中；能够抵御享乐主义的诱惑；自我教育的能力；对知识的渴望；品质鉴赏力；自信心。精神资源与物质资源最大的不同在于其无法简单地转移支付和再分配。
CTF正是基于发展型社会政策的理念，将反贫困政策从收入再分配转向资产拥有，在金融教育和管理资产的过程中储备青年的精神资源，进而培养其可行能力。通过长期投资的方式，以资产为媒介，改善人们之间精神资源分配的严重不平等，提高人们的实质性机会和能力。让人们从态度上转向“发展”，真正意识到社会资本积累的重要性，从事后的补偿思维转换到事前的预防思维。
(三)重构社会融合
英国儿童信托基金的自愿和普惠性与以往的以资格审查为前提的福利不同，不会产生社会排斥和贫困的第三等级，而且有助于重构社会融合，对贫困家庭的儿童身心及后续成长具有积极影响。资本资产和投资收益的问题不在于其存在本身，而在于被很少人拥有。传统欧洲的上中等阶级极大地受益于资本利息而不是劳动工资。这不仅对很多活动有利，比如购房抵押或创立自己的小生意，还有助于人们免于激烈的商业竞争，或许尝试成为有创造力的艺术家，从事较低市场工资的职业，追求好的生活，或仅仅是享受额外的闲暇或自由自在的生活。时至今日，我们至少已经承认，资本所有权不应该完全依靠继承的偶然性和过去的转移支付。
西方国家大多数人的产权采取房屋或养老金所有权的形式。普通人的房屋所有权的问题在于，房屋在满足居住需求期间，不会成为储蓄或存款，除非所有者将其出售。类似的，养老金也是通常不可交易的，因为是晚年的必须资源。从洛克到杰弗逊，从潘恩到格莱斯顿学派，从穆勒、米德到罗宾斯，财产拥有的民主一直是政治经济学家们热论的话题。美国作者布鲁斯?阿克曼和安妮?埃尔斯特在其《利益相关者社会》一书中广泛支持数额达8万美元的公民基金。
布朗的儿童信托基金，2003年纳入预算，正是基于这种印象深刻但尚未成为主流的主张。媒体评论员们没有注意到的是，首先，英国政府将资本分配给公民，作为与实物福利或社会保障的区别；其次，在房子和养老金之外广泛分配资产所有权。婴儿债券的魅力与养老金和一次性房屋所有权不同，前者在成年时获得，年轻人有足够健康的身体和乐观的精神来享用它。
(四)可持续的资本来源
资产福利当然只是促进社会共同拥有资本的一种方法。在具有理性和远见的社会中，定期基本收入和广泛资本拥有是相同的。终生基本收入支付折现就相当于资本额。任何人可以选择定期收到这笔金额，或者一次性借出使用。在自由的框架内，积累的资本额更加有利，但并非每个人都有机会以优惠利率进入借贷市场。而且对那些早年花光所有资源的浪子，结果无法赚取超过贫困线的工资，文明社会不可能让其挨饿。所以两种方法都需要，这是超越传统左右之争的――即减税或实物福利。
CTF的建议是温和的，但弱点在于仅从财政收入融资，这在欧债危机的阴影下显得尤其不可能。如果想满足全民的广泛资本所有权，必须寻找其他的替代性资金来源。比如石油等自然资源收入可被专用于居民分红，同时能在股票市场上资本化；国有资产可通过均等份额的形式赋予每个人享受其市场收益的权利；移动电话特许权等公共资源的出售收入可作为新增资本金；土地价值税比其他形式的税收更有优势，不会对劳动和资本产生负激励，可以考虑从拍卖建筑许可证等这样可操作的角度人手来筹集共有财产。
四、结束语
英国儿童信托基金是英国政府发起的一项普惠性儿童资产福利，政府希望此计划能促进全民资产的更公平分配，增加青年人的机会，减少贫困，重构社会融合。尽管此计划受金融危机影响而被迫终止，但其在资产福利领域的开拓性实践为社会政策的改革积累了宝贵的经验，亦将被后续政策制定者所持续关注。
(责任编辑：贾伟)