摘要：文章主要从苏州市发展土地股份合作社的发展基本情况、动因、主要做法及成效等方面研究了土地流转苏州模式，并就该模式在实践中存在的分析进行了有关评价和分析，最后对完善土地股份合作社的发展提出了加强法律和政策研究、完善机制等相关建议。
关键词：土地流转；土地股份合作社；评价
一、苏州市农村土地股份合作社基本情况
苏州市探索农村土地股份合作制改革始于2001年。苏州市在2005年就初步解决了农村土地股份合作社的工商登记问题，并要求在财政资金、土地使用、税收优惠等方面给予政策扶持。目前，苏州市各市、区都出台了以土地股份合作社为主要对象的奖励政策，入股土地每年每亩奖励300-400元。根据表1统计，从2009年6月到2010年底，苏州土地合作股份社从395家迅速增加到671家，入股土地从26.4万亩增加到98万亩；占流转土地面积的比例从不到20%增加到超过50%，土地承包经营权入股已经成为苏州市农村土地流转的主要形式。
二、苏州市发展土地股份合作社模式的动因分析
农村土地股份合作社有着较快的发展有其积极动因：
第一，苏州是江苏省苏南经济发达地区，由于经济发展水平的提高和工业化城市化进程的推进，农村非农产业的迅速发展，苏州农村的就业环境正发生深刻变化，农民有充分的非农就业机会，农业收入占农民总收入的比例很低，这是土地股份合作社发展的经济基础。2010年，苏州市农民人均纯收入14657元，其中，工资性收入是农民收入的主要来源，占纯收入的66.4%，农业收入仅占纯收入的5.5%。苏州农村地区的青壮年农民基本上都从事第二、三产业，从事农业生产的多数是老人和妇女。脱离农业或者半脱离农业农村的农民，逐渐习惯城市里的打工生活，对土地的依赖性降低，越来越多的农民专门从事非农产业。
第二，苏州地区人口密集，临近上海、南京等大城市，对高档次、高质量的农产品、园艺产品需求旺盛。一家一户分散经营的传统经营方式，不利于农业机械的使用，不利于先进农业科技成果、优良品种的推广应用；小规模一家一户的分散经营使得土地生产率和劳动生产率低，势单力薄，难以满足城市人口的需求；再加上种植业比较效益远远低于第二、三产业。因此改造传统农业，实现市场化、规模化、信息化等为主要特征的现代化农业要求农村土地适度集中。
第三，苏州市经济快速发展相应带来了地方政府收入的不断壮大，对土地流转及规模农业的发展提供充足的资金支持，这是土地股份合作社发展不可或缺的财力基础。
第四，积极稳妥地推行“三集中、三置换”工作，以此来进一步推动城乡之间土地要素的流动，优化各类用地布局，在提高土地集约利用水平的同时也促进城乡一体化发展，导致了苏州农村土地股份合作社较快的发展。另外调查中还发现，苏州地区的土地股份合作社之所以具有较强的生命力，在推进过程中坚持了农民自愿原则，尊重农民意愿，不搞强迫命令。
三、苏州市发展土地股份合作社的主要做法
第一，严格执行土地承包法，维护农民承包经营权。组建农村土地股份合作社，是农民承包土地流转机制的一种创新。为此，苏州部分县（市）在组建合作社过程中，一方面严格遵照农村土地承包法律政策的要求，坚持农民自愿原则，充分尊重农民的土地承包经营权；另一方面认真做好宣传发动工作，使广大农民认识到，建立农村土地股份合作社不仅可以提高土地经营效益，促进民主管理，而且能保证自身从土地上获得长久而稳定的收益；同时，对涉及到农民切身利益的具体问题，反复听取各方意见，尽量做到合理化，以争取干群支持。
第二，大胆探索实践，创新多种模式。近年来，苏州大胆实践，勇于创新，充分尊重农民群众的首创精神，积极探索土地股份化流转的多种形式，目前，按土地经营内容和股权设置的不同苏州市土地股份合作社主要有两种形式：一是内股外租型土地股份合作社。原则上入股土地不作价，土地入社经合作社整合后，统一对外公开招租，所得租金收益按农户入股土地份额进行分配。二是土地、资金技术等参股型土地股份合作社。一般以土地折价入股为入，吸纳资金、技术参股经营。农地作价按常年农业产值测定，非农地作价参照征地价格，分配一般实行保底分配与见利分红两段结算，先是确定一个保底分配基数，减少农民入股风险，再按合作社实现的利润（扣除保底分配额）进行股份分红。
第三，加大扶持力度，优化政策环境。从2008年起，江苏省财政设立“农村土地流转扶持资金”，专项用于扶持合法有序的农村土地流转，其中规定土地股份合作社入股面积300亩以上的省财政对土地流出方按每亩100元的标准给予一次性奖励。此外，2011年苏财规字〔2011〕1号文《苏州市农民专业合作社财政扶持项目及专项资金管理办法》规定土地股份合作农民承包土地整村入股，实行二次分配，分红水平超过全市土地流转指导价20%以上的可以享受合作社专项资金。
第四，把握重点环节，强化规范运作。苏州市政府注重把握四个环节：一是合理设置股权。入股土地以二轮土地承包确权的面积为依据，由农户提出申请，明确入股土地的面积、地块和位置。土地股份合作社以土地面积量化股份，有资金、资产等生产要素入股的，入股土地一般应先作价，后股份量化。二是制订规范章程。章程明确建社目的、经济性质、经营范围、股权设置、社员资格、社员权利义务、组织机构及其职能、财务管理与收益分配等内容。充分体现“民办、民管、民受益”原则，在广泛征求社员意见基础上，提交社员代表大会讨论通过。三是建立组织机构。按照章程的规定和要求，土地股份合作社建立“三会”组织（即社员代表大会、理事会和监事会），实行民主决策、民主管理。四是健全财务制度。严格按照现行财务制度和会计制度，建立内部各项规章制度。
四、土地股份合作社的主要成效
第一，为推进农村土地承包经营权流转，提高农业经营的规模化、机械化水平提供了重要的组织载体。2009年苏州市农村土地流转面积为146万亩，其中通过土地股份合作社流转的占近50%。吴江市流转的36万亩土地中有19万亩通过土地股份合作社。此外，促进了土地整理，提高了农地使用效率，为加强农田基本建设创造了条件。由于苏州市土地资源稀缺，农村承包地面积小而分散，据了解，入股后经过统一整治，可增加5%-10%的耕地面积。统一规划后的土地可以更合理、更经济地修建沟渠、道路等农田基本设施。
第二，吸引了技术、资金等生产要素的投入，提高了农业生产效益。吴中区横泾街道上林村2005年开始组建土地股份合作社，当时有农村经纪人想租200亩土地种植蔬菜，村委会出面与两个小组农户谈，结果117户中有110户同意入社，把经纪人的资金吸引过来；常熟市19家从事水产养殖的土地股份合作社，亩均年收入4500多元，最高的甚至超万元。
第三，增强农村活力，为农民增收提供了有效途径。土地股份合作社改革还处于探索阶段，组建时间不长，因此，在农民收入中的份额还很低，但是随着时间的推移，对农民增收的作用必将逐年显现。例如，昆山市千灯镇大唐村土地股份合作社入股土地1100亩，户均1.95亩，每户平均分红已达4000多元。
第四，有利于壮大农村集体经济实力，促进了农村公共事业发展。许多地方将原属于村集体拥有的机动地、“四荒地”和通过整理后增加的土地入股，这一部分股份享受的分红，增加了集体收入，可以用于农田、道路等公共设施建设，促进村容村貌改善。例如，上林村合作社有336亩为村集体出资，2009年亩均分红720元，共计24万多元。
五、苏州市土地股份合作实践的评价
从苏州市农地流转实践的过程来看，当前，现行土地制度已不能适应农业发展的需要，需深化改革、大胆创新。建立土地使用权市场化流动制度，是农村土地制度建设的必然趋势，必须探索新一轮土地承包经营制度，成立农村土地股份合作社，推动土地资源流转，能够加快土地资产集中和土地规模经营，提高土地利用率。但是，这种农地流转模式在客观上也存在着许多风险。
第一，成员退社时土地承包经营权的处置问题。社员的自由退出权是确保合作社运行效率的必要前提。一旦出现社员退社，究竟如何操作，是退还原承包地块，还是面积相等的任何一块土地，如果所有土地已经用于搞设施农业又应当如何操作，等等。
第二，入股土地被征用时的补偿分配问题。从法理上讲，农民因土地承包经营权而享有的占有、使用和收益的权利应当全部转让给土地股份合作社。入股后农民向合作社转让的仅是土地的农业经营收益权还是包含了所有权能的土地承包经营权，没有合作社在章程中对此作出专门规定。在土地股份合作社存续期间，如果某块土地被征用，获得的土地补偿费等是由合作社统筹分配还是由原来的村集体统筹分配，需要在制度上尽早做出规定。
第三，一些合作社组建运行不规范问题。调查显示，许多农民存在“重得益、轻参与”现象，土地股份合作社的组建和运行主要由村组干部主导，存在着一些不规范的地方。目前多数土地股份合作社的理事长、监事长由行政村“两委”负责人兼任，许多没有经过民主选举。
第四，经营方式主要是外租，自主经营不多。目前苏州市大多数合作社都属于内股外租型，不是真正意义上的农地股份合作社。在这一模式中，农地股份合作社只是充当了土地流转的中介组织，其实质是合作社将农户承包地集合起来，统一发包给种养大户集中经营或委托农民专业合作社、农业龙头企业经营。而农户以土地承包经营权折价入股后，一般只能享受六七百元的保底分红，难以获得经营土地的增值收益。
六、建议及措施
第一，加强对土地股份合作社法律和政策问题的研究，制定相关操作细则。根据目前出现的退股及土地入股后被征用等现象，开展深入研究，完善农民专业合作社条例，制定在条例中尚未明确的相关操作细则。
第二，强化指导服务，加强规范监督。一是规范合作社的组织形式，制定章程，严格落实“三会制度”，保证信息对称、公开，增强内部民主决策和民主管理力度。二是建立合作社激励和约束机制，完善收益分配制度，调动各入股成员的参与积极性。三是实施有效地监督与制衡机制。要采取不定期的摸查形式，对合作社内部运行状况进行绩效评价。
第三，完善机制，培育多种形式的经营方式。一是要不断强化政府投入的引导功能，搞好规划，搭好框架，进一步加大招商引资力度，积极支持和吸引外商资本、民间资本参与高效设施农业建设，发展现代特色农业，提高土地股份合作社的经营效益，增加股民的收入，增强示范辐射作用，继续扩大土地集聚力度。二是要创新经营形式，不断探索直接经营、合股经营、租赁经营等多种经营方式，引导培育高等农业院校毕业生、农业技术人员、村组干部及农民经纪人成为土地股份合作社的经营参与者。
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＊本文系2011年江苏省社科联基金课题（项目编号：11SB-073）的研究成果。
（作者单位：郭文剑，苏州农业职业技术学院；徐才丰，江苏省吴江市盛泽镇农业服务中心；朱锦春，江苏省吴江市盛泽镇农业服务中心）