[摘要]民主集中制是一个颇具争议的问题，争议的核心是公民利益在何种政治制度体制下能实现收益的最大化。 [关键词]民主；集中；民主集中；公民利益 [中圈分类号]D6 [文献标识码]A [文章编号]1009―2234(2012)01―0035―03
谈起民主集中制，就是一个颇具争议的问题。笔者认为争议的核心是公民利益在何种政治制度体制下能实现收益的最大化。本文拟从学术界之争议，探讨作为党组织原则和根本领导制度的民主集中制之合理运行。
一、关于民主集中制争议探讨
原美国共产党党员贝特兰?D?沃尔夫在1948年出版的《三个制造了一场革命的人》中讲：1905年“列宁被迫把自己学说由赤裸裸集中主义修正为较为含糊其词的‘民主集中制’。《中国大百科全书?政治学》的解释是：“它是民主制和集中制的统一，是在高度民主的基础上实行的高度集中。”沃尔夫的思想和中国大百科全书的解释，从一定角度反映出“民主集中制”思想的双重性：“民主”与“集中”。目前学界关于民主集中制的争议也主要是围绕“民主”与“集中”关系进行探讨的，可以将学者的观点归纳为三种：民主制、集中制、民主与集中制统一之原则。持民主制观点的学者，从列宁的民主集中制缘起探讨，认为在和平建设时期，应该体现为民主的集中；集中制认为，集中是一切组织共有特征。在中国现实的背景之下，尤其要主重集中的作用；第三种观点是民主与集中的统一。毛泽东曾明确表述：“民主与集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的”。因此民主集中制不是集中制或民主制，而是民主基础上的集中和集中指导下的民主。由此可以归纳出三种观点的争议核心都是围绕“民主”与“集中”之间关系进行的。
“民主”一词是人类政治文明发展的成果，也是人类普遍追求的政治理想。民主理论发展到近代在政治理论家中也产生了许多不同的可供实施的解释，也产生了古典主义民主派与自由主义民主派，二者分歧的重点是公利与私利的前置与后置问题。尽管民主在贯彻实施时解释和方式众多，但其本身含义就是“人民的统治”。因此，“民主”是一种政府形式，在这种政府形式中，权力不再是属于某一个人或某一部分人，而是属于每一个人，或者更确切地说，属于大多数人。所以关于我国民主集中制的争议中“民主制”论者主要强调在代议制民主制中公民每个人政治权利的平等，每个人都有参与政治生活、参与公共领域管理的权力，进而避免集中制之下出现的政治腐败、信任危机等问题，通过人民对权力的平等享有。实现人民利益的最大化。
“集中”，根据《中华汉语词典》中解释，集中是指把分散的人、事务、力量集中起来。就国家政治制度而言，集中也是一种制度。有些学者将之一概成为集权，其实就现代民主国家的集中而言，与专制制度下的集权有明显的区别，集中是有一定的民主作为基础条件，以大多数人的意见为依据，在批判直接民主制的缺陷基础之上形成的现代国家将行政权力的集中化的国家制度，将民之权利和权力交付于通过民意机构选举出的政府，通过集中化的政府更好实现自己的利益。但往往在集中制之下，最易出现的就是集中向集权的异化，进而损害公民利益。
第三种观点，民主与集中相统一的观点，也是我国实行的政治体制。邓小平指出，社会主义民主就是“保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方和各项企业事业的权力，享有各项公民权利”，基于上述观点，从中可以得出“民主集中制”包含两层含义：第一民主通过集中制度和组织形式，通过这种组织形式。实现公民的民主权力，肯定公民个人权力；第二，民主是个人权力保证下的平等权利的享有。这种制度通过民主与集中的兼顾。保证人民对权力与权利的同时享有，最大程度实现公民利益。
由此反映出学者的争议主要围绕公民利益进行，在何种制度之下，人民能够实现利益之和的最大化。
二、民主与集中下公民利益剖析
第一，民主超越集中的失衡。很多人认为民主参与的广度和深度决定了政治生活的优劣。提起民主制，古雅典城邦政治体制长期来为学术界热议。以此为例分析古雅典民主制对公民利益之损害：民主容易导致多数人的暴政。进而对个人利益造成侵犯。民主无限扩大就意味着公共权力边界的无限延伸。而公共权力的无限扩展则意味着私权和权利的无限收缩。在古雅典，公民大会作为城邦最高立法机构，年满20岁的公民不论门第出身和财产多少均可参加。500人议事会是雅典城邦最高行政机构；大约700名管理各种具体事物的官员均由公民抽签轮流担任，数千名群众聚在一起制定法律，审查执政官的行为，不仅仅处死苏格拉底，雅典民众还可以充满任意性的法律驱逐、监禁、迫害致死他们所不喜欢的任何人。这种民主在后来的两千多年里一直被很多人斥为暴民政治。就如法国古典学家库朗热在他的名著《古代城邦》一书中所写：“我经常听人说到古代城邦的自由，但是我看到，雅典公民并不是自己财产的主人，当他拈阄被指定要造一艘船，或建立一支戏剧歌队时，他必须毫无保留地贡献自己的财富；他不是自己身体的主人，因为三十三年间他必须服役于国家……”因此无论是古典的直接民主制还是现代的间接民主制，都是一个内在于民主本身的缺陷，即民主可能成为多数人侵害少数人利益的合法渠道，最终在民主制下人民虽然拥有国家的最高权力，一切权力属于人民，但是公权力的扩展，对公民的人权造成压缩，使公民的权力与权利利益并未达到最大化。
第二，集中超越民主的失衡。完全的集中是一种垄断，权力垄断、思想垄断、舆论垄断。集中的顶峰可以称之为集权，在集权制下权力是一切利益的来源，因此人们为了追逐权力不惜一切代价，甚至弃国家的经济、社会、文化发展于不顾，违背社会发展的规律，阻碍历史发展的脚步，随之腐败、贫富差距等问题相继出现，最终导致人亡政息。如斯大林时期，斯大林提出要在短期内实现赶超发达国家的目标，随着苏联第一、二五年计划的完成，苏联政治、经济建设在国际社会取得了重大成就，斯大林在苏联的个人政治权威被牢固树立起来，个人自信也极度膨胀，过高地估计自己，独断专行，利用中央权力打压反对派，农业集体化中，底层执行者经常采取威胁、恐吓等手段强迫农民入社；之后又发动“大清洗”，对持有不同意见的同志采取了“残酷斗争、无情打击”，造成很多民众在恶劣的环境中死亡；1936年底，斯大林在苏维埃第八次全国代表大会上作了《关于新宪法草案》的报告，从法律层面上规定了苏联高度集中的政治体制。这种高度集中的政治体制，对苏联的政治制度、经济建设都造成了极大的破坏，也为苏联最后的解体埋下了伏笔。因此在这个时期高度集权的政治体制下，公民个人的权力与权利几乎消亡殆尽。
综上，集中与民主制各有利弊，超过了一定的界限，就会消弱公民个人的利益，只有将二者结合起来，使之互为目的，平衡民主集中制的两重内涵“民主”与“集中”，实现政治体制中“民主”“集中”的适当配置，才能实现利益的最大化， 在这种情势之下，我国的民主集中制就凸显自己的优点，但是在我国民主集中制贯彻过程中，仍然出现了很多异化的情况。
三、民主集中制异化原因探析
民主集中制作为一种能最大限度保护公民利益的政治制度，在实际贯彻过程中，却也极易发生异化。也就是在民主与集中度上出现偏向，在现代社会，主要异化的类型是偏向集中，对人民的利益造成极大损害，究其异化的原因是多方面的：
首先，人民群众政治参与意识觉醒，但政治体制存有的弊端，使我国人民政治参与成本高，民意表达机制不畅通，使民主集中制民主功能弱化。毛泽东认为“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责。才不会政亡人息”。因为中国地广人多。公民参与应侧重在地方政府决策中参与，而在当代中国的地方性政府事件中，普通民众的参与往往被认为是缺乏专业的知识、意见又复杂很可能影响政府决策的准确、政府行为的效率等，因此，吸纳民意这一过程，往往被简化或者省略，专家提出意见、政府作出决策，这是大多数地方政府管理故事的通行版本。因而民众被人为排斥在公共事务决策之外。不能对决策发挥决定性作用，从政治参与的基本权力选举权来看，选举权是人民政治参与的重要途径，但是人民代表中来自基层的工、农、知识分子比重偏低，各级官员比重甚高，2010年修改选举法时规定，各级人民代表大会中“应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表”。但又屡屡出现代表“农民工”“工人”身份质疑之声；另一方面从执政党与人民群众关系而言，2010年11月，《人民论坛》问卷调查中心通过105位专家、200位党政干部和1000位民众的随机抽样调查中发现，无论是干部群体，还是普通民众群体，对“党同人民群众密切联系”这个政治优势的认同度都比较低。在社会矛盾的凸显期，民意表达的不畅通反映出来就是民众对机制外信访的偏好，民意表达不畅通，就使民主集中制中民主的作用淡化。出现集中过度的一系列损害公民利益之行为。
其次，政府行为民主机制不完善。衡量政府行为运行机制情况，可以从政府行为考核机制分析人手，目前，在政府行为考核系统中，“一票否决”制，是比较盛行的。根据尚虎平、李逸书的我国地方政府的“一票否决”式绩效评价中的统计数据显示，已经蔓延到综合治理、党风廉政建设、环境保护、安全生产、城市管理、招商引资、信访教育等领域。“煤矿安全”、“人口出生漏报”、“导师学术道德”、“重点工程”、“防范大规模集体上访”、“土地资源开发与管理”等纷纷进入。“一票否决”其实也是问责制，问责制的本质是对政府公共权力的制约、监督和行为过失的责任追究，它的最终目的是保证政府权力系统的正常运行。保护处于弱势地位的公民个人的公共利益。但我国的问责制。问责的范围、力度往往取决于领导人的意愿和意志，下级在问责程序中处于消极被动的地位，需要承担责任的官员往往是下级。“替罪羊”的现象还广泛存在着。“一票否决”的泛滥主要是因为在行政组织结构上，权力安排过分集中。权力集中于行政组织的某一个人，行政组织会形成高度集权结构，这种高度集权结构的行政组织最容易形成“一把手”专断，而缺乏民主，使政府行为出现不规范，民主集中制出现异化。
最后，党与民主党派之间的民主监督机制的虚化。民主党派的民主监督是我民主建设中监督体系的重要组成部分，是法律赋予民主党派的权利与义务，是以保护人民基本权利为本位的监督。但在我国民主政治建设中，民主党派的监督作用大多数情况下却流于形式。从主观意愿上看，民主党派缺乏监督的意愿。很多各民主党派对民主监督职能，怕伤和气得罪人而不敢实行，另一方面虽然党的历代领导人也多次强调民主党派的民主监督的重要性，但在现实上，因为民主党派在权力上处于弱势地位，很多党的领导人忽视民主党派的监督作用，因此民主党派人士认为自己的监督价值不如法律监督效果明显和受重视而不愿发挥。从民主监督能力上看，民主党派人士本身具有专业能力的优势，但是知情是监督的前提。很多基层部门害怕被监督，对民主党派需要了解的信息，有所选择，“报喜不报忧”，而民主党派的监督权又缺乏实质的保障，有些被监督对象，对前来调研的党派人士封锁消息，妨碍了民主党派全面了解情况，妨碍了监督的深入。民主党派民主监督实质是保护人民权利的一种监督。是民主集中合理运行，人民利益得以保护的保障，而它留滞于形式，也是民主集中制出现异化的重要原因。
四、提高贯彻民主集中制质量
第一，提升公民参与度，畅通民意表达渠道。一直以来，参与始终是民主的理想和向往，近代以来民主国家几乎将代议制与民主相结合作为公民参与最理想的制度形式，在代议制民主制下，公民利益的实现很大程度上取决于公民参与的机制和体制，这是公民参与的现实基础和实践形式。在我国宪法中明文规定公民的国家和社会主人的地位，我国公民主要参与渠道却不是制度性的。非制度性参与很难确保公民参与的作用得以充分发挥，比如爆发频率越来越高的公众群体事件，将公民参与渠道制度化，畅通民意表达渠道显得尤为重要，可以在公民与政府之间建立公共决策的协商制度，在公共决策的前端过程中，建立固定的协商制度，尤其是涉及公共利益较大的决策，必须通过协商制度。这样可以通过协商制度使公民能够畅通将自己的意见和建议等诉求表达给政府，参与公共决策的过程，也可以增强政府的民意基础。因为中国国土面积广阔。人口也众多，要在公共决策中建立协商制度，还应该扩大地方政府的自主权，在涉及全国人民的公共决策的过程中，可以有全国人民与政府进行协商，可以参照我国“十二五规划”的制定过程，吸纳广泛人民群众的参与，但在地方事务上，应该通过扩大地方政府的自主权，让地方政府与当地人民群众成为协商面，这样也可以提高决策效率。
第二，完善政府行为的民主机制。“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手时。自由便不复存在了；因为人民将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。……如果司法权同立法权合二为一，则将对公民的生命和自由实行专断的权力；因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官将握有压迫者的力量。”“一切有权力的人都容易滥用权力，……要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。所以，要规范政府行为，完善政府行为内部的民主机制，必须健全权力的制衡作用，我国法律规定的司法、监察、人大与政府相互独立，司法、监察、人大对政府行为进行监督，党政分开，防止权力的过于集中，出现“一把手专政”，如党的十七大报告所指出：建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结果和运行机制。要使权力平衡。除了不同系统的制衡与协调外，可以在同一部门内部分设不同的职能机构，分别独立行使三种不同的权力。
第三，加强参政党监督作用。1956年4月，毛泽东同志首次提出了共产党与民主党派“长期共存、互相监督”的方针。邓小平在中共八大关于修改党章的报告中指出，党外人士“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中一些我们所没有发现的缺点和错误，能够对于我们的工作作出有益的帮助。”十三届四中全会后，江泽民同志多次强调，“我们是执政党，必须接受人民群众和民主党派的监督没有监督。就难以有效防止腐败，坚持‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针，主要是民主党派监督共产党。”因此要明确政策界限，通过法律形式保护民主党派的知情权等权益。扩展民主党派知情的渠道，使执政党部门内部能够依法必须加强与民主党派沟通，增强他们的主动性，在坚持政治原则、政治方向和重大方针一致的前提下，民主党派对某些具体的方针政策有不同的意见。要保护民主党派人士反映真实想法，并勇于坚持正确的意见，实行“言者无罪，闻者足戒”，并对侵犯参政党监督权力，或者对监督的民主党派人士采取打击报复和诬告陷害等行为，要给予明确的法律制裁。
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[责任编辑：杜宇]