[摘要] 目前，国有企业在完成公司制改造后仍以国家为投资主体，国有资产代理人虚拟的状况并未做根本改变，在产权上仍处于“超弱控制”状态。要解决公司治理的失效，需要构建有效的对公司经理人内部、外部的激励和约束机制，双管齐下，才能提高国有企业整体的治理效率。
[关键词] 国有企业治理失效治理效率
政府作为国有企业的所有者，对企业的管理层进行有效监督，提高国有企业整体的治理效率问题一直是个难题。由于严重的信息不对称，使得监督成本过高。与此同时，无效的监督可能使企业的管理层以企业的利润为代价，寻求个人的私利。再者，政府控制企业的动机往往不是利润驱动，因而以责任合同为基础、以激励为目标的局部改革受到严重制约。所以，如何解决公司治理的失效，提高国有企业整体的治理效率备受关注。
一、公司治理失效的现状
我国国有企业公司治理失效表现在以下几个方面。
1.控制权的扭曲
由于目前国有企业在完成公司制改造后仍以国家为投资主体，国有资产代理人虚拟的状况并未做根本改变,在产权上仍处于“超弱控制”状态。同时，政府作为国有资产产权代理人的特殊身份使其仍保留干涉企业运营的权力，以使各企业的运作服从政府的行政目标而不完全是资产所有者的目标，这也是通常所说的企业政策性负担还没有减轻，政企分开仍然不彻底，在行政上存在着对企业的“超强控制”。
我国高度集中型的股权结构，使公司的大股东控制了股东大会，进而操纵董事会和监事会.由此导致了公司董事和管理层只向大股东负责，不是向全体股东负责。大股东利用经营控制权，忽视了小股东利益，肆意侵去了公司利益。
2.缺乏有效的监督系统
按照公司法的规定董事会应该在监督经理人员方面起到重要的作用。我国大部分国有企业虽然表面上采取董事会聘任总经理，并且进行监督。而事实上董事会和总经理依然受到行政的干扰，他们的任命或多少受政府的控制和影响，并且除上市公司外董事长和总经理的职责经常出现重叠。这样董事会由内部人控制，无法起到其应有的作用。所以使得监督控制系统直接无效。这种表面化、形式化的公司制企业，违背了公司制企业基本的原则，自然难以达到期望的效果。
与此同时，董事会的成员组成不合理，董事会由大股东操纵，董事会内部人控制没有形成健全、独立的董事会来保证公司的正常运作，内部缺乏制衡机制。并且，董事会缺乏专业性分工。我国目前70%以上的国有公司董事会内部没有分工明确的专门委员会
再者，监事会的作用得不到充分发挥。《公司法》等法规在规范公司治理结构方而以股东价值为导向，相对重视董事会的作用而忽视监事会的地位，导致了执行过程中监事开展监督活动难以在法律上找到可操作的依据。并且，从监事会的组成来看，监事会由股东代表和职工代表组成但具体比例由公司章程规定。这样，职工能派多少名监事进入监事会，最终还是由股东决定。
3.对经理人的约束进一步弱化
首先，由于董事会成员、总经理的聘任都是由国有股东或原主管部门指定，多数情况下董事长兼任总经理。这时，首先是身兼二任者不可能自我监督，反过来倒是总经理决定董事会人选。其次，总经理不由董事会任命便扭曲了董事会与总经理之间的雇佣关系，总经理不再对董事会负责而直接对政府大股东负责。这就架空了董事会和股东大会两个法定机构的权力。现实中，整个公司治理结构笼罩着任人唯亲的阴影，来自所有权的约束看不到了，而经营者的权力膨胀起来，转轨中的“内部人控制”问题突出，所有者利益被渐渐蚕食，造成国有资产严重流失。
其次，在我国证券市场上，流通股在总股本中的比例较小，国有股高度集中，企业经理人员不面临企业控制权被接管的压力。大部分企业经理人员仍由政府任命而不是由市场决定，竞争性的经理人市场尚未形成，使经理人员所面临的可能被替代的压力大为弱化。
4.外部治理机制很难发挥作用
一是银行等债权人对公司治理的作用较小;一是公司控制权市场尚未形成;二是经理市场对公司的监督作用有限。
二．解决公司治理失效的对策
界定股东和经理人的角色，确定企业的商业化的目标函数，以及竞争性的、商业性的经理人选择机制。但光有内部激励还不够，外部的市场约束可以影响企业的控制权和企业经理人的报酬和业绩从长期和短期两方面紧密挂钩，同样对提高企业的效率是必不可少的。这些外部约束机制包括：充分竞争的产品市场、资本市场和经理人市场，企业明确的法律责任界定，以及健全的破产机制。这些都是一个有效的公司治理体系的重要组成部分。很显然，中国的国有企业改革所遇到的困难最主要的还是制度方面的问题。制度供给不足，无法形成有效的监督机制，不能以制度和市场代替政府对国企的监督，使得政府对国企的监督成本过高，无法进行有效的监督，而不受制约的企业经理人必然使代理问题蔓延，导致国有企业公司治理失效。
要解决公司治理的失效，需要构建有效的对公司经理人内部、外部的激励和约束机制，双管齐下，才能提高国有企业整体的治理效率。
1.公司治理的关键：制度建设
在不进行大规模私有化、无法彻底消除政府对企业干预的前提下，更应该强调国有企业公司治理制度的建设。
董事会成员应由股东大会选举产生，并能够代表全体股东的利益。应尽量避免由政府直接任命董事会成员。作为大股东代表的董事长，尽量不要担任总经理。总经理应按照国际惯例，由那些懂经营的企业家来担任。2002年国家经贸委发布的《上市公司治理准则》要求上市公司应建立独立董事。在董事会成员中，逐步加大独立董事的比例，对独董们强化监管，使公司的独立董事名符其实。
在公司中，应建立严格的激励和约束机制，强化董事、经理的责任，提高他们的薪金，造就董事、经理阶层。公司的中、高层领导干部的任命，应该在公司的中、基层干部中提拔。这样不仅可以加大公司员工的晋升空间，也可以公司管理人员更认可公司企业文化，降低管理成本。
按照《公司法》的规定，在股东会、董事会和经理之间，根据分权与制衡的原则，健全公司治理的组织机构。完善监事有效监督的激励制约机制，充分发挥监事会双向监督的作用;建立和规范可以追究董事(董事长)和总经理责任的议事规则和决策程序，保证所有权的真正到位。在监事会成员中，股东代表应由股东大会选举，职工代表应由职工代表大会选举，严格选举程序，提高监事的素质。监事会成员应严格履行职责，行使对公司行为、董事及经理行为的监督，充分发挥监事会对公司的监督作用。
2.建立现代企业委托―代理问题的外部治理机制
外在于企业的制度安排，可以称为外部治理机制。主要针对信息不对称问题，同时也为企业经理提供外在的激励和约束；现代企业成长过程中，随两权分离而发展起来的一些制度安排为解决现代企业委托－代理问题创造了三方面外部条件：竞争性产品和要素市场、竞争性的经理市场、竞争性股票市场。这三者构成了现代企业的外部治理机制。
(1)健全资本市场，充分发挥资本市场的监督评价功能。由于在有效资本市场上，公司的股票价格反映了资本市场参与者经过多方收集信息、综合分析对公司未来和现状做出的一个评估值，是市场对公司未来收益能力的评价。如果企业经营者追求个人效用最大化，投资者就会选择用脚投票，在市场上卖出股票，投资者可以对企业的欺骗和操纵行为形成有效约束。
因为投资者和筹资者之间的信息是不对称的，同样会面临资本市场上的逆向选择和道德风险问题。完善资本市场，可以防备逆向选择和道德风险对投资者利益带来的损害，保证信息的真实性和及时传递，并对企业的经营绩效进行动态评价，使投机者、造假者、做市圈钱和盲目性扩张等不符合市场逻辑的企业能够被识别、被驱逐，使优胜劣汰的市场法则通过利益体的参与得以实现。因此，治理结构的规范和完善需要一个健全的资本市场与之相适应。所以，健全资本市场，充分发挥资本市场的监督评价功能，完善企业外部治理结构体系是解决国有企业治理失效的重要对策。
(2)培育发展经理人才市场，加快经理的职业化建设。对企业家才能来说，企业家市场的有效性（企业家才能的交易成本）就是决定企业家市场选择的关键因素。在一个运转良好的经理人市场上，经理市场在现代企业制度下对公司经理经营行为具有很强的行为约束力，是降低现代公司的代理成本和控制代理风险的主要手段。经理人的机会工资会受到企业绩效信号影响。他在任一时期的契约工资会受到以前各期经营绩效的影响。而在当期的实际绩效会完全施加在以后各期的绩效预期值中。但我国目前一方面缺乏客观评价经理人员市场机制，另一方面在经理人员仍主要由上级人事部门直接任命的情况下，导致竞争性经理人才市场的发育迟缓和经理人才市场的缺乏，使经理面临的竞争威胁和约束受到严重限制。因此，除总经理应该由董事会聘用外，培育发展经理人才市场，加快经理的职业化建设是解决国有企业公司治理失效的对策。
(3)重视银行等债权人对公司治理的作用。我国企业的债权人，大部分是商业银行等金融机构。目前，为加快国有企业债转股的步伐，较好地实现减持国有股。我国政府采用资产管理公司的办法，由资产管理公司剥离银行的不良贷款，并由资产管理公司将不良贷款进行经营，转换成股权，由资产管理公司持有公司股份。这一变通虽暂时解决了法律上矛盾，但资产管理公司这一暂时存在的机构，最终要股份出让，退出市场。因此，要根本解决公司债权重组实现债转股，应对《商业银行法》做出修改，允许商业银行对公司的投资行为并依法持有公司股份，以此发挥银行等债权人对公司治理的作用。
3.健全完善企业家的激励监管机制
(1)健全内部激励机制。第一，实现股权的多元化，逐步改变国有股“一股独大”的局面。我国市场机制发育不健全的情况下建立高度分散的股权结构，存在大量“搭便车”的现象，对股东的利益难以最大化，而且相关者的利益也没有保障。所以应该建立多元化、比较稳定的股权结构，将国有股部分转移给一些法人团体，让他们持大股，直接参与公司内部治理。各法人为了追求自身集团的利益，从而形成激励约束机制，使公司的内部治理更有效。第二，建立有效的经理人行为激励机制。在公司的内部对经理人可以实行年薪制、股票期权制、报酬和业绩从长期和短期两方面紧密挂钩等。充分调动经理人的积极性，提高公司治理的效率。
(2)完善经理人的约束机制。健全董事会领导下的总经理负责制，强化董事会的职能与作用，切实发挥监事会的作用，加大监督力度，实行对经营者的合同约束、偏好约束，实现对经营者的法律约束、道德约束和市场约束，强化企业党组织及职工代表大会对经营者的制约与监督，进而形成规范的公司治理结构。
应该建立一套开放式的数据库，将企业家工作中的全部资料收录管理。企业家的工作，应依据中国证监会颁布的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，以及相关规定，对其进行定期评价。任何一个股东，都可以通过自己的股东身份登陆数据库，查看企业家的工作表现。互联网的出现与商业运用，为全体股东监督独提供了快捷、准确的平台。这一平台，也可以成为全体股东评价企业家的有效工具。
综上所述，要解决公司治理的失效，需要构建有效的对公司经理人内部、外部的激励和约束机制，双管齐下，才能提高国有企业整体的治理效率。
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