摘 要：随着经济全球化和贸易一体化的深入发展，政府采购日益成为国家管理公共支出和调节经济平衡的重要手段。因此，如何建立完善我国政府采购制度具有重要意义。本文从我国政府采购制度近几年的发展状况出发，理论联系实际，对我国政府采购的现状进行了分析，提出了我国政府采购存在的问题，通过比较研究和综合研究的方法，借鉴了WTO《政府采购协议》的主要内容及原则和近年来国外政府采购制度的经验，从法律、制度、经济等层面提出了完善我国政府采购制度的建议。
关键词：政府采购；政府采购制度；政府采购协议
文章编号：978-7-5369-4434-3（2012）02-148-03
一、我国现行的政府采购制度
政府采购是随着国家的出现而产生的，政府采购制度是在长期的政府采购时间中形成的旨在管理政府采购行为的一系列规则和惯例，是针对政府采购行为所指定的一系列规范、约束和引导的制度体系，包括政府采购政策、政府采购程序、政府采购管理、政府采购约束等一系列法律规范，其表现形式是国家管理政府采购活动的法律和惯例，各国都是通过管理政府采购活动的立法确定其政府采购制度。我国对政府采购和政府采购制度的研究和实施起步较晚。目前对政府采购最具普遍意义的全面规定，是1999年4月17日财政部根据《预算法》制定发布的《政府采购管理暂行办法》，从发布之日起生效，地方省级财政部门可以依据该(办法)制定具体实施办法。我国政府采购工作开展以来，取得了一些明显成效。
二、我国政府采购制度存在的主要问题
政府采购制度推行以来，取得了较大成绩，但也存在不少问题，而且这些问题都是比较尖锐和复杂的。在当前的关键时期，应该适应新的形势，采取新的举措解决有关问题。
（一）我国政府采购制度存在的主要问题
1.政府采购法制化建设滞后
迄今为止，我国通过了《政府采购法》、《招投标法》两个法律，辅之以财政部颁布的《政府采购合同监督暂行办法》、《政府采购评审专家管理办法》、《集中采购机构监督考核管理办法》等若干规定。2003年1月1日开始实施的《政府采购法》，对政府采购的行为界定、资金管理、程序、投诉机制的建立、供应商的保护以及与国际接轨等方面进行了规范，为政府采购制度的健全和完善搭起了一个基本框架。但这部法律也只是一个过渡性的较为粗疏的框架法，有相当一部分重要的细则授权于行政法规来规定，如集中采购目录和采购限额标准的制定;政府采购合同必备条款的制定;本国货物、工程和服务的界定;采购人员的任职资格等等。由于这些法律和规定尚未形成完整严密的体系，部分规章的法律地位不高，难以发挥其应有的约束功能。
2.政府采购监督管理机制不健全
目前，我国不少地方将政府采购的管理机构和操作机构职责全部放在采购中心，财政部门参与了政府采购的商业性决策，导致财政部门整天忙于政府采购的事务性操作，而放松了采购预算的编制、采购性支出资金的管理和监督。
在政府采购监督管理机构方面，有的政府采购监督管理机构和政府采购中心没有单独设立；有的虽然分设，但职责界定不明确，不能很好地协调处理政府采购需求、预算、计划与运行等方面的关系，从招标、评标、签订合同到货物采购、验收等环节未能形成相互制约的格局。
3. 政府采购人员素质偏低
政府采购不同于一般的采购业务，政府采购工作由于政策性强，涉及面广，需要采购人员掌握社会科学、自然科学等多方面的知识，商品采购活动关系到经济、法律方面，也与商品的生产技术、性能等有关，而各地在这方面专门人才很少。在我国，有的省市仅仅是几个人在负责该省市的整个政府采购工作。政府采购专家库的建立工作也进展缓慢，有的地方个别专业的专家只有一两名或者根本没有，没有选择的余地。我国政府采购的工作人员主要是财政部门的人员组成，监督人员也主要由监察、计划、审计等相关人员组成，往往是外行监督内行，对市场经济条件下形成的买方市场的采购方式所必须具备和掌握的招投标、合同、商业谈判、市场调查及服务等方面的有关知识和技能知之甚少。现在培养的出来的采购人员、招投标人员，知识结构侧重于商业采购，招投标人员了解的是招投标制度的一些专业知识，具备政府采购综合素质的人员仍很少。
4.政府采购尚未实现规模效益
（1）政府采购规模仍然较小
政府采购规模的大小直接决定了政府采购的成熟程度，也决定了其调控经济的力度。通常，国外发达国家政府采购占当年GDP 的10-15%以上，占财政总支出的30%。近几年来，我国政府采购发展迅猛，但是采购规模小，与国外发达国家相比所占比例有相当差距（见表1）。
表1：2006-2010 年政府采购数据统计
（2）采购范围狭窄
采购范围应涵盖政府所有购买性支出预算项目，从我国目前各省市的采购情况看，采购范围狭窄、品种较为单一的问题依然十分突出。主要局限于一些财政专项拨款的设备购置、车辆购置及管理、接待办会、少数市政工程及房屋修缮和采购限额以上的一些易于操作且较为标准化的产品上。
（3）工程类和服务类所占比重偏低
从表2 的统计数据看，2010 年政府采购中货物类占的比重最大，工程类作为财政支出的大项，所占比重仍偏低，而服务类项目几乎很少。而发达国家一般工程类和服务类采购所占比重较大。如“法国每年用于公共采购各个部分消费的比例是：公共工程占45%，物资占40%，公共服务占15%”。
表2：2010年我国政府采购结构状况
5.政府采购信息化机制不健全
目前，我国各级政府还没有一个完备的系统或机构来传播政府采购信息。在实际操作中，采购信息要么通过媒体发布：主要是在报纸上发布采购公告，要么是采购机构将采购信息直接发送给有资格的国内外供应商。相反，西方经济发达国家基本都设有查找采购信息的专网，该网一般有信息窗、最佳资产采购方式、采购方法培训等栏目，分别发布政府采购的法律文件、采购计划、采购信息、采购实践中成功的创新实例及采购培训办法等。如美国，采购金额高于25000美元的采购，都可刊登在美国《商业日报》特设网络或《商业日报》的报纸上。此外，美国政府机构还使用了电子目录及电子合同网络系统，对一切合同业务进行了分类安排，这样，大家随时都可以免费浏览和提取这些信息。甚至通过电子技术直接定货。相比之下，我国采购信息的发布渠道少，时效性差，贸易手段也相当落后。
三、完善我国政府采购制度的对策
（一）法律层面
1.完善《政府采购法》实施细则
如供应商和中介代理机构的资格管理制度，政府采购官员和从业人员的监督制度等，对集中采购目录和采购限额标准的制定以及集中采购机构如何设立?谁来监督?如何监督?采购形式如何确定?如何保证公开招标采购成为主要形式?等等问题都需要做出回答、做出相应规定，以增强法律的可操作性。并对现行有关政府采购规章制度进行清理，废止或修改与《政府采购法》规定不一致或不衔接的现行制度规定。
2.开放与保护并重，做好加入《政府采购协议》的准备
经济全球化和政府采购国际化的趋势决定了我国加入《政府采购协议》（GPA）势不可挡。财政部应该尽快拟定加入GPA的“时间表”，结合我国国情，建立起有中国特色的并与国际政府采购规则接轨的政府采购制度。具体我们需要做好的准备包括以下几个方面：首先，我们应该按国际通行的方法逐步改进我国的政府采购制度和规则，使国内采购规则与国际规则接轨。在实践中培养我们的政府采购管理人员，让我国的供应商逐渐适应国际惯例。其次，要保护民族工业，有条件有限制地开放国内采购市场。政府采购市场的开放是必然趋势，但市场开放一定要讲究渐进性和次序性，应该先选择一些国际竞争力强的部门开放，等积累了参与国际政府采购的经验后再逐步放宽限度。第三，我国是一个发展中国家，在GPA的谈判中要充分利用协议中“发展中国家的特殊与差别待遇”，在适用范围、例外条款和技术援助等方面尽量享受待遇。第四，加强国际采购知识培训，注重人才培养。
（二）制度层面
1.构建有效的政府采购监督机制
关于我国政府采购监督机制的构建，可设置四重监督机制：
（1）建立政府采购管理办公室，完善其职能范围。具体负责政府采购预算管理、信息管理、监督检查、制定相关规章制度等职能，不参与具体政府采购项目的操作，以行使监督管理职能保证政府采购的有效执行。
（2）各级监察、审计的监督，侧重于事后监督。
（3）各级人大常委监督，侧重于制度和政策性监督。
（4）社会舆论监督，旨在发挥新闻媒体的传播作用。由于社会监督的主体 和对象都具有很强的广泛性，不受时间、地点和方式的限制，因此必须充分发挥社会监督的力量，以更好地维护国家利益和社会公共利益。
2.加强政府采购管理的信息化建设
中国互联网信息中心最新数字显示到2007年底全国网络用户已达1.82亿，国内外注册的域名和网站有200多万个。网上贸易呈现蓬勃发展的趋势，建立我国的“政府采购网络”已势在必行。完整的政府网络采购制度我们认为应包括以下几方面内容：（1）信息窗，设置政府采购的“政策法规”、“理论研究”、“采购实践”、“采购信息”等窗口。可以查找任何有关政府采购的法律、法规和其它相关的电子资料，充分利用一些新闻媒体己开辟的专栏，在此基础上适时组建专门的信息发布机构。（2）采购服务库，包括供应商及相关资料库，采购预算、采购项目及相关资料库，招标标书和评标专家及相关资料库，采购案例库，电子培训系统等。（3）电子商务，包括电子招投标系统，电子交易系统，运用电子目录及电子合同网络系统，对一切合同业务进行分类安排，通过电子技术直接定货。
3.提高政府采购人员素质，优化对采购人员的管理
（1）努力提高采购人员专业素质
因为财政部门作为政府采购的主要管理机构，负有保证该制度高效运转的管理职责，不仅要制定政府采购政策，而且要积极参与政府采购的具体管理和操作过程。这就要求财政系统的工作人员不仅要有扎实的专业理论素质和业务操作能力，而且要具备外语、国际商法、国际贸易、国际投资、商务谈判、商品学以及公共关系学等方面的理论知识。人员培训可以从两方面进行：一是输送一批年富力强、业务素质较高的业务骨干参加中、短期培训，重点掌握更多的政府采购理论和管理知识，以培训他们在各个岗位的综合应变能力，并注意引进科技人才，加快政府采购的电算化建设步伐；二是对现有的从业人员，实行短期培训和岗位练兵相结合，使其尽快掌握政府采购的新业务，新知识和具体操作，给考试、考核合格者颁发上岗合格证。
（2）建立采购人员资格认证体制
完善的政府采购制度应包括一套良好的采购人员资格认证体制，使我国政府采购人员的任命工作有一套健全的制度来加以保障。建议在高等院校中设立“政府采购”或者“公共采购”专业，培养采购专门人才。为政府采购事业储备懂理论、会操作、能创新的人才。建议政府采购监督管理部门比照注册会计师、造价工程师等专业，设立“政府采购师”或“公共采购师”考评体系，对从业人员的专业水平、工作实绩和职业道德进行考试和考评，作为采购人员职业从事政府采购工作的“执照”。
（三）经济层面：明确政府采购的范围，扩大政府采购规模
从我国加入WTO后面临的形势和我国《政府采购法》担负的使命来看，政府采购的对象范围还需扩大。各国政府采购制度的适用范围虽然涉及广泛，种类繁多，但一般可根据性质差异分为货物、工程和服务三大类。鉴于我国财政收入、尤其是预算内收入占GDP的比重严重偏低，我国政府采购制度又处于建立初期，《政府采购法》规定我国的政府采购是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，这一规定是适宜的。根据我国目前的实际情况，政府采购对象的适用范围应以货物为主，并将大型工程和重要服务项目纳入政府采购范围。我国各级政府每年应逐步将大型商品以及投资额较大的工程和服务类项目纳入政府采购的范围，提高政府采购支出占财政支出的比重。这样可以使采购对象范围同WTO的《政府采购协议》等国际规则接轨。
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