中图分类号：F301 文献标识：A文章编号：1009-4202(2012)03-000-02 摘要实现农村城镇化是解决“三农”问题的根本出路，也是全面建设小康社会的一个战略性问题。随着城市化步伐的不断加快，海淀新区越来越多的土地资源被征用开发，如何保护失地农民利益，是当前迫切需要研究和解决的重要问题。本文以北京市海淀区的失地农民为主要研究对象，围绕新区在征地拆迁、土地收益、农民转居就业、社会保障、集体产业发展等方面进行了专题研究，分析农民失地过程中面临的利益问题，并提出维护和增进失地农民利益的政策和建议。
关键词城市化征地补偿转居就业财政支持产业扶持
一 、对海淀区失地农民利益进行研究的背景分析
（一）全国失地农民情况
从1949年新中国成立以来，就存在农民失地的问题。直到2000年以后发生了第三次大规模圈地热, 城镇扩张、工业区等以前所未有的速度急剧膨胀, 加之大量的基础设施建设, 越来越多的土地以种种合法的或非法的、公开或隐蔽的形式变为城镇建设用地, 导致了大量的农民失去土地。失地农民已经成为一个弱势群体和被边缘化的群体,失地农民的保障问题已成为各界关注的社会问题[李培林，2005]。目前，全国失地农民保守估计约有4000万人，预计到2030年将超过1亿人[姜晓婷，2008]。
（二）国家关于农村土地制度改革的政策措施为统筹城乡发展指明了具体方向
2008年10月12日，十七届三中全会通过《中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定(全文)》，其中规定：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。之后各地出台了一系列强农惠农的政策措施。北京市委十届五次全会也对加快北京农村改革发展作出部署，提出率先形成城乡经济社会发展一体化新格局。
（三）各地在解决土地和资金双重难题上积极寻求探索与实践
从各地的实践看，虽然国家尚未出台具体政策，但各地已经围绕如何破解土地和资金双重约束难题进行了探索性尝试。北京市近年来各区县也在城乡结合部地区开展了一系列创新发展模式的探索，如朝阳何各庄村“农民房屋租赁组织化经营模式”、丰台草桥村“集体自主开发建设模式”、丰台成寿寺村“整建制征地转居模式”、石景山八角村“征地实物补偿模式”等等。
二 、在海淀区开发建设中失地农民存在的问题
（一）征地拆迁及补偿安置
新区的征地主要是政府主导型征地，采取货币补偿结合房屋安置的补偿方式，补偿费用较低。截至2008年，新区共征地1517.63公顷，土地上市285.82公顷，拆迁房屋146万平方米，建设完成27万平方米农民安置房，动迁农民5330户，就地安置农民2210户。
征地前后的巨大差价，及农民到底是否应享有土地增值的收益分成，是使农民对现行补偿分配方式产生较多意见的焦点。随着新区开发建设的不断推进，征地价格上涨过快、同类相近地块征地补偿标准不统一等问题凸显，出现了“一村两地价、一类两地价”的现象。而随着近几年新区土地价格不断呈上升趋势，当初的拆迁标准也已严重偏离市场价格，在实际操作中很难推行。
（二）转居就业及社会保障
对新区农业户籍人口按照北京市148号令“逢征必转、逢转必保”的原则，建设征地农转居人员全部纳入城镇职工社会保险统筹范围，其补缴社会保险所需费用全部由征地补偿费提供，并享有与城镇居民同等的促进就业政策。然而，因新区规划仍保有大量农业用地，受征地指标的限制，无法完成现有土地上所有农民的转居任务。
另外，新区并没有考虑农民失去土地后的保障部分。农民只是在身份上变为了城市居民，解决了他们参加社会保险的问题，但没有割断他们同集体经济组织的土地关系、资产关系和劳动关系。农民的生活方式和生产技能没有改变，在向非农产业的转移过程中，缺乏新的谋生手段和可发展的就业机会，只能在低层次产业中，从事以体力劳动为主的工作，难以进入较高层次的产业，造成生活水平普遍下降，这种结构性的就业矛盾非常突出。
三 、在海淀区开发建设中维护和增进农民利益的政策建议
（一）征地补偿政策
建立统一的征地区片综合地价，提高征地拆迁补偿标准。统一制定同一区片内的征地综合补偿安置标准，合理确定土地区位价和地类价，同地类适用同一标准。在拆迁补偿标准上，要突破原有的“低开低走”的补偿安置思路，参考近些年海淀区经济社会发展水平及房地产市场价格的上涨幅度，适当提高新区征地拆迁补偿标准，加大对被拆迁人的补偿力度，更好地保障广大被拆迁农民的财产权益，改善其生活水平，从保护农民利益的角度妥善解决好征地过程中政策不一、标准偏低的问题。
（二）转居就业政策
1.出台符合区情的转居政策
在农转居人员指标上，突破148号令转居政策瓶颈，对条件成熟的村实行整建制转居；并统筹考虑整建制转居后的集体资产处置、产业发展、社区管理、社会保障、就业增收等相关问题，制定可行的操作方案。在此基础上，建议在区财力允许的情况下，一方面通过政府财政支持，将新区范围内的农民有计划、分批次地全部转为城市居民，纳入城市社会保障体系；另一方面逐步提高农村社保待遇标准，加快农村社保与城市社保的接轨，从制度上保障农民公平分享城市化建设成果的权利。
2.积极促进农民就业
首先，充分发挥政府在市场经济条件下促进就业的主导作用，从政策环节上引导园区和入驻企业促进就业，要求园区国有工业用地在土地出让、招商引资、项目立项等环节将安置本地农村劳动力就业的任务落实进去。其次，大力发展与园区发展配套的产业，适当引进环保、劳动密集型的产业，同等条件下，优先安排当地被征地村民进入这些企业承担工程劳务、保安保洁等相应工作。再次，实行公共就业工程计划，在建筑、道路、绿化、社会建设等劳动密集型工程以及城乡环境整治等方面工作，帮助失地农民就业。
（三）财政支持政策
1.建立土地出让收益返还机制
积极向市政府呼吁新区其他三镇享受和温泉小城镇一样的土地收益全额返还的优惠政策。在此基础上，加大土地收益返还的力度，设立新区土地出让专项资金，从新区项目出让返还区财政的土地出让收益中提取一定比例，纳入专项资金，用于平衡新区开发建设资金。
2.建立产业用地税收收入分配机制
从北部园区企业上缴区财政的税收中，提取一定比例返还给镇财政；乡镇工业用地入驻企业上缴的地方税收全部返还镇财政，使镇政府能有更多的财力去发展公共事业，改善民生。
（四）产业扶持政策
1.推进集体经济产权制度改革
土地完成征地后，保留原集体经济实体并改制成股份制企业，集体资产完成评估后量化到每个村民。被征地村民自愿选择将补偿款以资金入股方式参与项目开发经营，通过股利分红获得长期稳定的经济收入，分享资产增值带来的收益。
2.增加产业发展用地
对于规划红线范围内的预留乡镇工业用地，参照海淀区龙背村开发模式，由镇、村集体经济组织进行“自征自建”，自主进行开发建设，完成土地一级开发后，实现土地定向出让，由原镇、村集体进行商业开发。在资金方面，政府可以考虑给予土地出让金返还或不计提相关税费等资金扶持。
对于规划红线范围外的集体土地，实行不征地以使用方式留地，从腾退的宅基地中划出一部分作为集体建设用地，仍保留集体用地的性质，由被征地村集体结合当地特色自主进行开发经营，发展特色产业，或房屋出租、入股、办企业等，培植村集体经济组织稳定的收入来源，增加失地农民收入。
参考文献：
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