摘 要：我国目前的安全生产形势严峻，成为制约生产发展和社会稳定的不利因素。这其中，既有安全生产意识淡漠、管理体制不健全等原因，也存在投入不到位等客观不利条件。在此复杂的形势下，必须依靠法律制度建设予以积极应对，从制度层面破解安全生产面临的困境。
关键词：现状；困境；成因；法律对策
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2012）-03-00-02
《安全生产法》第一条所表明的立法目的就是“保障人民群众生命和财产安全”。但在实践中，安全与生产就常常出现矛盾。实际上，安全是人类生产生活中始终追求的终极价值目标，是人类从事各种社会活动的基本条件和重要保障。从宏观上看，安全生产状况代表着一个国家的实力、形象和声誉，反映一个国家的经济技术发展水平，影响一个国家的社会政治稳定。从中观上讲，安全生产代表一个行业的发展状况。从微观上看，安全生产与每个企业的稳定、发展，与每个社会成员的生命身体健康和家庭幸福密切相关。因此，安全生产工作既是经济工作内容，也是一项重要的政治工作，这就是安全生产倍受各国政府以及社会所普遍重视的根本所在。而在我国，由于各方面的原因，安全生产的任务与压力还较为沉重，面临着困境，亟待我们从法律层面提出相应的对策。
一、我国安全生产的现状与困境
近几年，虽然国家先后采取了一系列重要措施，完善了安全生产法律法规，部署了多次安全生产专项整治，加大安全生产执法检查力度，全国安全生产的总体状况趋于好转，重特大恶性事故发生起数和死亡人数均大幅下降，但由于我国生产技术水平还不够高，安全生产管理能力不强，安全生产基础比较薄弱，安全生产仍面临十分严峻的形势和挑战，具体表现为事故频发，伤亡严重，经济损失惨重，社会影响大。目前，我国安全生产水平与世界许多国家的差距还很大。以煤矿百万吨死亡率为例，美国与我国煤炭产量相当，煤炭生产百万吨死亡率仅0.03，一年死亡30多个人，波兰是0.23以下，印度是0.5以下，俄罗斯是0.7以下，南非是0.23以下，而我国即使是设备和条件都有一定基础的国有重点煤矿，目前百万吨死亡率也高达1.27-1.47。安全生产状况不好，不仅直接影响着国民经济的发展，也损害了我国的国际政治形象。特别是在煤矿安全生产方面，长期以来，我国煤矿安全生产形势一直十分严峻，煤矿事故频繁，虽采取了一系列措施，但成效并不明显，煤矿安全生产事故并未得到有效控制，煤矿安全生产事故依然不断发生，造成重大人员伤亡和财物损失，不仅严重威胁煤矿职工的生命安全身体健康，也削弱了我国煤炭工业在世界煤炭市场中的竞争力，阻碍了我国煤炭工业的继续发展，不利于我国国民经济的持续健康发展。如何遏制住这种上升趋势，找出伤亡事故发生的共性机理和法律控制对策，则是国民经济发展和经济改革的当务之急。
二、安全生产事故成因分析
（一）企业安全生产意识淡漠
在安全生产领域，存在着两种错误的安全生产观，主要表现为：一是悲观的事故难免论，认为安全生产事故的发生是随机的、必然的，不论采取何种预防措施，安全生产事故的发生都是不可避免的。这种论调的结果就是重生产、轻安全，安全生产投入不足，造成职工安全知识缺乏，企业安全隐患积累，最终导致安全事故频频发生。二是片面的经济发展论，认为在促进经济发展的过程中，发生安全生产事故很正常，在发展生产的同时,一味追求经济指标，往往忽视了安全。三是消极的条件限制论，认为企业在安全生产方面的欠账过多，安全设施缺乏，积重难返，因此只顾眼前利益，没有长远打算，得过且过，以现有设备应付，不顾工人安全、健康，从而导致生产环境日益恶劣，伤亡事故不断发生。
（二）安全生产管理体制不健全
目前，我国安全生产管理体制不够顺畅，主要表现为：安全生产监管机构受到体制、人员、经费等制约，监管者作用难以发挥，执法力度不大；政府干涉安全生产监督执法情况较为普遍，时常出现以权代法的现象，表现在安全生产事故处理上，往往是大事化小，小事化了，弱化了法律权威；安全生产责任划分不清，发生了安全生产事故，往往是一篙子可以打倒一船人，安全生产行政执法难以到位。
（三）企业安全生产自我约束的长效机制不完善
由于法律缺失、安全意识淡薄等因素影响，我国企业普遍存在安全生产自我约束机制不完善的情况。特别是在市场经济体制下，企业为了追求经济利益最大化，不能正确处理安全与生产、安全与效益、安全与稳定等的关系，安全生产工作领导不力，为降低生产成本，减少对安全生产设备等的投入，职工安全培训教育不到位，安全规章制度、技术措施等落不到实处。
（四）职工安全生产知识缺乏，素质能力不高
职工是实现安全生产的关键因素。大量的事故调查结论表明，目前我国发生的安全生产事故中，70%至80%是由于职工“三违”行为造成的。之所以存在“三违”现象，除了安全制度不健全，执行规章制度不严格之外，与许多职工缺乏应有的安全生产意识和知识，安全技术素质和自我保护能力低下有关，这也是我国长期存在的安全生产突出隐患之一。
（五）安全投入不足、技术装备较差
由于外部缺乏强有力的约束机制，主观上受利益驱动，部分企业把削减成本的突破口选在安全成本上，舍不得投入经费，使企业的安全设施、安全生产装备和职工安全教育培训等得不到保证，导致企业安全技术装备老化、落后，应急处理能力差，使一些隐患得不到及时治理。
（六）安全生产法律制度有待完善
总的来说，我国安全生产法律制度经过多年的发展，已经取得了一定成就，以宪法为核心的安全生产保护法律体系初步形成，高位阶的宪法、安全生产法等法律与大量的行政法规和技术标准相配套，共同对安全生产法律关系起到调整作用。但这与安全生产法律保护的要求相比，仍有很大的差距和不足。主要表现为：一是安全生产法律体系不完整。我国虽制定了大量的安全生产行政法规和技术标准，可至今尚没有一部关于安全生产保护的基本法律，也没有建立起一个逻辑严密、层次分明的安全生产法律体系，且规范多为一些原则性的规定，操作起来难度很大，与劳动法等民事法律也没有很好的衔接；二是执法不严，法律调整效果不明显。在安全生产执法实践中，安全生产执法主体不明确，安全生产执法程序不规范，多头管理、多头处罚、为罚而罚的现象多有发生。此外，地方政府不当行政干预、地方保护主义等在安全生产执法过程中也常会遇到，使得安全生产执法难以全面、彻底，法律效果难以体现；三是随着国际贸易竞争的加剧，贸易壁垒日渐增多。就当前我国多数企业安全生产实际情况而言，还与一些国际劳工标准的要求和发达国家安全生产水平存在较大差距，这既不利于树立我国产品的形象，也会给少数国家以我国在职业安全卫生上的低成本投入是一种不公平竞争为由，对我国产品采取措施限制产品进入市场。所以按照国际通用规则和惯例，借鉴国外先进经验，尽快与国际标准接轨，建立健全安全生产法律法规体系，实现安全生产法治化、国际化，提升安全生产水平，进而增强产品国际竞争力成为一项紧迫而重要的任务。
三、安全生产法律对策
（一）实施法定标准，强化安全投入
要想扭转安全生产领域的被动局面，防止安全事故发生，安全投入是前提。实际上，安全投入是生产投入中的一个不可分割的重要组成部分，是开展正常生产所必需的。在经济领域，投入是为了获得更大的产出，没有投入就没有产出，所以，正如系统工程论认为的那样安全投入和生产投入是紧密联系的，加大安全投入是为获得更大的产出。只是在市场经济条件下，企业处于追逐经济利益最大化的考量，总是想以最少的投入获得最大的产出，其对安全生产的投入并不是自觉的。尤其是在煤矿的安全投入上，其投入不仅需要资金量大，而且在短期时间内见不到多少效益，企业往往不舍得、也不可能在安全方面有较大的投入。因此，必须从安全投入是一种长远的经济效益和社会效益出发，由国家法律强制企业按照标准进行投入，从根源上防止安全生产事故发生，唯有如此，才能克服安全生产投入不足，安全生产物质装备、人员短缺等方面短板，弥补监督和管理执法体系薄弱、安全监督检查在力度和广度上很难满足实际工作需要的缺陷。
（二）完善安全生产法律法规体系建设
目前，安全生产领域工作中的最突出的问题就是“严不起来，落实不下去”。所谓“严不起来”，包括了安全生产内部管理、外部监督、行政执法、事故查处、责任追究等各个环节；“落实不下去”也包括了安全生产责任制、安全生产工作任务、隐患监控和整改措施等方面。这些问题从根本上讲还是因为缺乏全面的安全生产法律法规对安全生产负责人、安全生产管理者、安全生产者进行有效地监督约束，以致企业主要负责人缺乏安全责任心，没能把安全生产摆在应有的高度，加强管理，保证投入；安全生产管理者管理不严，监督不力；安全生产者“违章”严重。解决好“严不起来，落实不下去”和建立安全生产长效机制这两个难点问题，必须依靠全面加强安全生产法制建设，构建一套完备的安全生产法律法规体系，做到有法可依，依法行政，有章可循，规范执法，把安全生产监管与监察工作法制化、制度化、规范化，依法建立稳定持久的长效工作机制，提高企业本质安全水平，实现安全生产的长治久安，使安全生产有可靠的法律保障。因为，法律最具稳定性、连续性、权威性、科学性，它规范明确，具有普遍约束力。
（三）完善社会保险制度，提高风险抵御能力
安全生产事故发生后，利用社会保险制度，分散经济损失，对提高企业抗风险能力和最大程度救助被害人而言，具有重要作用。一是发挥工伤保险制度作用，是事后减少安全事故损失的重要途径。工伤保险制度是对劳动者在劳动过程中发生意外事故造成负伤、致残、致死或导致各种职业病使受害者完全丧失或部分丧失劳动能力时，家属失去生活来源，由社会保险经办机构给予当事者或者其近亲属法定标准的补偿和帮助。用人单位按行业危险程度、安全水平等因素分档筹集专项资金参加社会保险，待事故发生后，由社保经办机构进行赔偿，有利于促进企业进行安全生产，减轻企业负担，更好的救助受害职工。二是区别对待，发掘商业保险制度作用。对于特定行业的企业，可以根据工作危险程度、事故发生频率等情况选择特定工种进行投保，由企业与职工共同承担投保资金，通过风险利益共担，使伤亡事故的预防成为整个社会责任，受害职工在经济上得到补充赔偿，企业也减轻经济负担，保险公司能主动介入安全事故的防范工作。三是注重社会财产保险，分散经济损失。特别是对煤矿企业易发生事故的主要生产环节，对灾害性事故频率和灾害后果进行安全评价。
（四）加强领导，强化责任，营造安全生产良好环境
各级政府和安全生产监督管理部门必须牢固树立安全生产意识，明确责任，切实加强对企业安全生产工作的组织领导和工作落实。企业要树立“安全第一”的观念，认真执行安全生产法律法规和标准的要求，做好安全生产工作，杜绝安全生产事故发生。企业职工要在生产过程中，遵章守纪，严格执行贯彻安全生产法律法规和技术标准，杜绝违章行为。安全生产监督管理机关必须严格遵循法律原则和法定程序，依法监察，秉公执法，不惧权势，不循私情，忠于国家和人民的利益，保证国家安全生产监察权的正确行使，通过各方齐心协力，共同做好安全生产工作。
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