摘要：随着经济转型、体制转轨和社会管理方式的转换，村级集体经济发展出现了不少新问题，面临着不少困难和制约因素。文章在乡镇、街道先行调研的基础上，通过分片座谈、深入走访、统计分析等方法，对余姚市村级集体经济的发展情况进行了专题调研，探索新形势下发展村级集体经济的有效途径。
关键词：发展；村级集体经济；途径；探索
一、余姚市村级集体经济发展现状
余姚市各级比较重视发展村级集体经济，顺应变化的新形势，注重加强村级组织建设，注重发挥地理资源优势，注重推进体制改革和规范村务财务管理，全市村级集体经济呈现出良好的发展态势，但同时也存在着不少问题与不足：
第一，村级集体经济收入总量呈平稳增长态势，但同时不平衡性突出、稳定收入不多。据调查，2010年全市279个村级集体经济合作社总收入9.69亿元，比2006年6.85亿元增加2.84亿元，增长41.46%。其中，可用收入为3.13亿元，比2006年2.47亿元增加0.66亿元，增长26.72%。但不平衡性也比较突出，从村级集体经济可用收入总量看：2010年村级集体经济可用收入100万元以上的村有98个，最高的泗门镇谢家路村达到1321万元，同时，可用收入不足20万元的有66个村，收入最少的梁弄镇让贤村只有1.21万元，相差悬殊。从全市村集体经济的收入构成分析看，相对稳定的集体经营性收入（指经营收入、发包及上交收入、投资收益之和）不多，仅为1.54亿元，占可用收入3.13亿元的49.2%，占总收入9.69亿元的15.89%，村均只有55万元，好多村依靠争取补助、出让土地生存，具体收入明细如表1所示。
第二，村级集体经济收入结构呈多元调整态势，但同时面临收入渠道萎缩、集体负担日益加重的压力。近几年来，全市各村因地制宜、积极探索，逐步摸索出了发展物业经济、盘活闲置资产和公共服务创收等发展新路子，集体经济来源结构趋于多元化，涵盖了一、二、三产业，并进一步向第三产业拓展。但是随着资源环境制约加深，使得砖瓦生产、采石加工等一些依靠消耗资源的收入渠道面临退出集体经济序列的压力；国家对土地的宏观调控趋紧，更加使得村级集体经济发展的空间逐渐萎缩，增收逐年困难。而村级公共事业支出只增难减，刚性支出逐年增加，特别是公共服务配套水平高的村和外来务工人员多的村，村级负担更是日益加重。2010年总支出9.73亿元，比2006年的6.42亿元增加3.31亿元，增长51.56%；社会性福利事业支出从2006年的1.53亿元增加到2010年的2.31亿元，增长50.98%，具体支出明细如表2所示。
第三，村级集体资产呈持续上升态势，但同时经营性资产所占比例不高、集体负债逐年增多。2010年全市村级集体经济资产总额为42.01亿元，净资产为24.44亿元，分别比2006年的25.59亿元和16.35亿元增长64.17%和49.48%。但经营性资产所占比例不高，集体负债逐年增多。据调查，到2010年，经营性固定资产原值为6.12亿元，仅占固定资产23.07亿元的26.53%，占总资产42.01亿元的14.57%，意味着大量的村级集体资产都是公益性、公共性等非生产经营性资产，不能为村级集体经济带来收益；而村级集体经济负债由2006年的9.24亿元、村均329万元增加到2010年的17.57亿元、村均630万元，几乎增加了一倍，如表3所示。同时，全市已连续多年出现了低收益村增多、高收益村减少的现象，2010年村级集体经济入不敷出村数高达64个。
第四，村级集体资产经营管理呈民主规范态势，但同时体制改革相对滞后、监督激励机制尚需完善。总体来看，余姚市村级集体资产经营管理制度齐全，村集体经济运行管理日趋规范。特别是2009年余姚市出台了《关于加强村级三资管理工作的若干意见》，并在此基础上，又先后出台了《余姚市村级工程建设项目管理办法》、《余姚市村级工程建设项目招投标管理办法》和《余姚市村级集体资产交易管理办法》等，着力完善了农村集体资产管理体制。但集体经济与村民利益关联度尚不够紧密，村干部发展集体经济的积极性不高，集体资产管理体制改革明显滞后，力度不够大（全市13个村实施了社区股份合作制改革，2010年兰江街道南郊村股份经济合作社撤消，目前还有12个股份经济合作社），集体资产保值增值和规范运行机制还未真正建立起来，农民因财务问题、因权益问题引发的矛盾纠纷时有出现。
第五，公共财政覆盖农村呈面扩量增态势，但同时政策资源相对分散、投入绩效亟待提高。据不完全统计，2007年到2010年四年间，各级财政补助村级集体经济资金分别为2.66亿元、3.53亿元、3.99亿元和3.82亿元，比2006年的1.99亿元，分别增加0.67亿元、1.54亿元、2亿元和1.83亿元。扶持范围也从原来单一的农业基础设施补助向公共服务和社会保障等方面拓展，这不仅有效地改善了农村人居环境，加快了基础设施、公共服务和社会保障向农村覆盖延伸，也切实减轻了村级集体负担。但公共财政覆盖农村存在着三方面的问题：一是支农投资管理部门多，导致一些村为了争取项目资金，一个项目多头申报、造成公共财政覆盖不平衡性加大，影响政府扶持资金绩效。二是乡镇、街道财政对村的补助存在着不够规范、随意性大的问题。三是一些应由财政承担的公共管理和服务支出尚未统筹，一些引进企业多、新增财力多的村得不到合理的利益分配，企业引进越多，相应的外来务工人员也越多，村集体配套投入就越多，公共服务支出压力就越大。
二、当前制约村级集体经济发展的主要原因
（一）政策要素制约趋紧、发展空间拓展困难
1.在农村税费改革、企业改制等一系列改革过程中，村级集体赖以生存的村办企业上交款、企业管理费、电费差价、统筹提留款等都不复存在，大部分村级集体经济退到近乎空白的境地，在此基础上，发展集体经济自然困难重重，特别是地理位置偏僻、自然资源匮乏，既无资源可供开发利用，又无人才资金等优势的村，发展缓慢的问题更加无法从根本上得到解决。
2.受土地宏观调控影响，一些有区位优势、发展项目和货币资金积累的村，由于土地指标难以落实，丧失了发展机会。近几年上级国土部门几乎没安排过用于村级发展集体经济项目的土地指标，即使由于村级土地整理、宅基地整理而新增的土地指标也很少用于村级发展项目。
3.国家对金融的宏观调控趋紧，使一般不具备银行授信条件的村集体经济组织，融资渠道少之又少，不少村为筹资建设资金，不得不向个人集资或向民间高息借款，致使村级集体经济的发展无法步入正常发展的轨道。
4.随着科学发展观的深入实施，保护环境的压力日益加大，一些原来依靠资源开发增收的村面临较大的环境保护压力，集体经济发展（如砖瓦厂、采石场等）必须为环境保护而让步，发展经济的又一渠道面临断炊。
（二）利益需求错综复杂，村级负担越来越重
1.随着经济社会的发展和新农村建设的深入推进，环卫保洁、治安民防、绿化养护、路灯照明等支出呈现不断增长态势。同时，村民对生活质量的要求越来越高，迫使一些村也不得不负债搞道路、绿化和环卫设施等改造工程，部分村旧债未还又添新债，背上沉重的“包袱”。尤其是“老板书记”魄力大能力强，各项建设事业一起上马，在为村改变面貌的同时，也给村带来巨大的债务。
2.近几年上级部门关爱基层、工作争先创优的积极性高涨，纷纷寻找工作载体，名目繁多的达标创建活动，这本来是件好事，但所有的达标创建活动都要求村里配套资金，村里左右为难，不争取怕得不到资金补助各种荣誉、怕对不起村民，争取达标创建活动村里又要额外负担一大笔费用，达标创建活动像一块烫手山芋，成了鸡肋，最后往往就成了集体的又一大负担。
3.由于收费困难矛盾多，一些原应由农民个人负担的农业灌溉水电费等生产性支出，目前也大都转嫁给了村集体；新型合作医疗、失地农民养老保险等除了村级集体负担一块外，个人负担部分有的村也由村承担；还有的村干部为了提高威信争取连任选票，不顾村级经济实力，超前办实事发福利，变相分集体资产，使集体积累和再生产能力越来越弱。
（三）思想认识不够统一，自我发展动力不强
1.从干部层面看，主要有以下几种模糊认识：一是片面理解党的政策，认为党目前的政策是鼓励发展个私、民营经济，注重民富，再提发展集体经济已经不合时势。二是过度强调发展困难，认为在市场经济条件下，集体已受民营、个私经济包围，保值增值难、发展路子少、群众利益平衡难，发展进入了“死胡同”。三是消极看待存在问题，认为现在财政收入是大事，村级集体经济是小事，甚至有集体经济越壮大，村干部腐败现象就越多，群体纠纷矛盾就难免的思想。四是过高估计财政实力，认为目前财政收入已比过去翻了好几番，上级政府应该像对待城市一样，承担村级公共服务投入。
2.从村民层面看，主要有以下几种心态：一是集体经济是看得见，摸不着，发展不发展，是干部的事，只要不向自己集资，就与已无关。二是认为目前集体资产流失多、干部得到好处多，村民得到利益少，不如分光到户、到手为安。三是集体经济要发展，要壮大，但不能冒风险，必须保值增值、公开透明，必须按份共享。
（四）激励监督力度不足，经管体制尚需理顺
1.从集体经济发展的激励机制看，有两方面的体制机制问题。一方面，集体经济与其成员的利益关系不够密切。由于余姚市村（社区）股份制改革相对滞后，产权主体模糊，监督管理缺位，加上集体资产流失、农民权益受损现象时有发生，与目前村民（社员）要求明晰集体资产占有份额，利益分配更为直接的心态比，差距渐远，导致农民集体意识明显淡化。另一方面，集体经济效益好坏与经营管理者的新酬挂钩不够密切。目前市场风险不确定性大，形形色色利益相互渗透，致使村干部怕失误不敢投资，守摊度日；村民怕风险不想投资，只要权利，不想担风险，不想尽义务，发展集体经济明显缺乏动力，使得农村特别是近郊村大量的货币资产不能转化为现实生产力。
2.从集体经济的监督管理机制看，有两方面的体制机制需要完善。一是村级会计代理制需要完善。会计代理制的推行，强化了会计业务工作，规范了财务核算，但同时由于会计服务站管理半径大，人手少，对辖区村经济情况不尽完全熟悉，村会计的监督功能明显弱化。二是县市、乡镇（街道）二级的经营管理体制需要完善。就县级层面来分析，目前集体经济经营管理指导的职能分属三个部门（市农办、市农林局、市审计局），力量整合、工作结合明显不够，指导集体经济发展与管理的力量明显不足；从乡镇、街道层面分析，目前农经队伍线断网破、能力不适应、待遇不到位、职能弱化等问题还未引起足够重视，农经人员往往只担当了经营管理和财务统计职能，经管人员在编不在岗、混岗使用相当普遍，对农村经营管理工作显得重视不够。
三、进一步发展壮大村级集体经济的对策建议
发展壮大村级集体经济是统筹城乡发展、构建和谐社会的必然要求，更是建设社会主义新农村的经济基础。根据调研掌握的情况，结合目前面临的新形势和新任务，就今后一个时期发展壮大村级集体经济，提出以下对策建议。
（一）实行分类指导，积极探索新形势下发展壮大村级集体经济的新路子
1.整理集体建设用地，探索以地生财之路。目前，余姚市农村人口向城镇转移、向二三产业转移步伐明显加快，农村当中的“空心村”、闲置宅基地等非农建设用地、废弃山塘渔塘数量众多，农村自然村散小乱分布问题突出，村庄整理复耕的潜力相当大。因此，新一轮的集体经济发展要紧密与美丽乡村幸福家园建设、中心村建设、农村土地（宅基地）整理、农村两房改革相结合，大力实施拆除空心村、迁并自然村、整理宅基地，增加有效耕地面积，获取城乡建设用地增减挂钩指标。这样，既可以谋求村集体二三产业的发展空间，又可以改善村民的居住生活条件；既可以有效增加集体经济收入，又可以为余姚市城乡建设、经济发展拓展用地空间，可谓一举数得。
2.做好资源开发文章，探索服务创收之路。在市场经济条件下，特色优势是生命力之所在，因此，要在强化山林、渔业、采石场等集体统一发包管理的同时，引导各村充分认识自身优势，挖掘资源开发潜力，合理开发运作，使资源优势转化为经济优势。山水资源比较丰富的村，要采取自行开发、资源入股、使用权转让等方式，科学开发小水电产业，积极发展高效生态农业，大力发展生态旅游、农家乐旅游和旅游配套服务产业等；城郊型和集镇型村庄，要充分利用区位和人口集聚优势，与产业发展相配套，发展城市化过渡期三产经济，为特色制造业、现代商贸业提供仓储、集散场地和水电供应等服务，开辟集体新的增收渠道。
3.盘活集体闲置资源，探索资本经营之路。在建立产权清晰、管理规范、制度健全的集体资产管理体制基础上，要积极探索集体资产以多种资本形式增值的新途径。从目前余姚市的实际看，要注重盘活村办学校、村办公用房、旧厂房等集体存量资产，进行市场运作，增加集体资产收益；要注重加快社区股份制为主的集体资产管理体制改革，探索通过参股合资、出租资产等形式与其他所有制经济的合作，发展混合型经济，通过向外购置或投资房产、土地使用权等物业，解决大量货币资金缺乏投资渠道问题，增强集体经济的发展后劲。这一点，对积累了大量的货币资产的村，尤其需要探索。
4.迎合市场经济需要，探索物业经济之路。近年来，随着余姚市中小企业、服务业的快速发展，以及外来务工人员的不断集聚，发展物业经济面临着新的历史机遇。因此，要积极引导村级综合利用区位经济优势，置办一批标准厂房、商贸市场、酒店、写字楼、民工公寓和仓储场地，采取物业出租等办法，获取稳定长效的租赁收入。发展物业经济，关键要给予村集体的资源配置权，特别是土地资源配置权。要用足用好集体经济发展留用地政策，每年安排一定量的集体发展用地指标，为物业经济发展创造条件。
（二）优化发展环境，构建稳定长效的政府扶持机制
1.要加强村级运转经费保障。为进一步建立健全村级组织运转经费保障的长效机制，保障村级组织依法履行职能，对部分稳定收入少、基本开门经费维持难的市级集体经济薄弱村，市财政应每年安排500万元的开门经费，用于分档补助村可用收入在20万元以下的村，确保村级组织正常运转。同时建立健全村干部报酬、正常离任村干部生活补助等基本保障制度，逐步形成可持续的村级组织运转经费保障机制。
2.要继续实施集体经济发展专项扶持资金。建议在十二五期间，每年安排2000万元专项资金，重点用于集体经济薄弱村转化扶持和村级集体经济开发项目的补助奖励。对集体经济薄弱村要加大项目扶持力度，减少村级自筹资金配套压力。同时，每年要安排一定数量的土地指标，用于集体经济特别是集体经济薄弱村发展集体物业经济项目。
3.要完善财政转移支付制度。要梳理界定和明确市、乡镇（街道）和村三级公共服务建设的分级责任，整合分散在各部门涉及村级集体经济发展的扶持项目和资金；逐步将农村社会治安、环境保洁、社会保障等应有政府提供的公共产品纳入到公共财政范畴；要不断改进财政转移支付方式，探索村域内企业上交的税费地方政府留成部分或土地使用税按一定比例归村享有，用于村级管理和公共服务支出。
4.要完善村级集体发展留用地政策。对留用地使用范围、对象，留用地指标经济补偿价格等问题应予以调整完善，统一按新征耕地面积的一定比例落实村级发展留用地。对原留用地采用货币安置所欠的款要抓紧兑现到村。同时在留用地开发建设时，要允许村级发展留用地相应面积所能取得的货币补偿资金以成本价（包括建安成本、土地成本、财务成本、有关税费等）购买开发商相应的生产经营用房产权，作为村级集体固定资产，用于发展村级集体经济。
5.要落实税费优惠措施。对村集体物业租赁所缴房产税、营业税等税费地方政府所得部分，要以奖励或公共设施建设补助等方式返还；对村级工程建设所征的有关税费以基础设施建设补助方式返回给村集体；对村集体建设集中居住小区所需的自来水、有线电视、电力变压器和线路、供气管道等市政设施和公用设施安装，有关部门要等同农民个人建房收费政策予以优惠。
（三）完善工作机制，进一步提高集体经济管理水平
1.规范村级三资管理，完善积累机制。要加强集体收益的收取和管理，建立健全多种经营项目公开招标承包制度，进一步规范村内“一事一议”筹资筹劳的收缴和使用管理；要切实避免超越财力办实事搞福利，尤其是应由个人负担的农用水电费、合作医疗参保资金等资金要及时足额收缴；要强化村级集体经济收支预决算制度，村集体经济收入要有一定的比例用于发展生产，要合理制订村干部报酬标准和办公经费开支标准，严格控制非生产性开支占当年可支配收益的比例和总量，严格执行“村集体经济不能为个人为企事业单位担保”的规定，以减少村集体风险。
2.加强村级财务民主监督和审计监督。要进一步规范和完善村级财务公开的制度和做法，特别是一些集体经济收支行为较多的村，要增加村级财务公开次数和深度，切实做到“内容、程序、形式、时间”四规范；要建立健全村级财务定期审计、特别是村主要干部离任审计等制度，增强对村干部管财理财上的约束力；要进一步健全村级民主理财制度，民主理财关口要前移，加强事前监督，定期对村财务实行检查监督，并公开监督结果；坚持民主议事制度，实行村级重大事项由社员（村民）大会或代表大会一事一议制度，避免决策失误。乡镇（街道）农村经营管理部门要加强对村（组）级财务的监督管理。
3.要加快推进集体资产管理体制改革。坚持把社区股份合作制改革作为农村综合改革的一项重点工作加以突破，对即将撤村建居村及符合条件的城中村、近郊村、镇中村和经济强村经济合作社全面推行股份合作制改革，充分调动广大股民发展集体经济的积极性，构建集体经济稳固增长机制。要加快以按份共有、规模股份经营为核心的土地承包权股份化步伐，解决目前土地承包纠纷多、土地经营小而散、集体生产支出负担重，以及土地征收征用补偿款分配矛盾多的问题。
4.采取有效措施化解村级不良债务。要对村级的各种债权、债务和担保金额全面彻底清理，对清理出的不良债务，应采取多种途径进行有效化解，对有效债权，要积极组织清收；对现有的经济担保，要办好资产抵押等反担保手续，降低风险；对因公益事业建设而形成的债务，可通过“一事一议”筹资进行化解或加大财政转移支付进行化解；开展新农村建设要本着量力而行的原则，避免举债兴办，未经社员（村民）代表大会或社员（村民）大会讨论通过的，要严控建设。乡镇（街道）要对村级债务达到一定规模的村，实行重点动态监测监控，落实化解村级不良债务的目标管理责任制。
（四）加强班子建设，为发展集体经济提供组织保证
1.多途径配强配好村级班子。要把村民中威信高、收入高的“双高型”能人培养成农村党员；把既会带头致富、又会带领群众致富的“双带型”党员培养成村干部；把村干部中政治素质强、发展经济能力强的“双强型”干部培养成村党组织书记，形成加快集体经济发展的核心力量。要继续采取“内选、外派”结合办法，建立健全新农村建设指导员制度，加大乡镇、街道下派干部驻村工作的力度。要通过公开、公平竞争，继续实行“一村一名大学生”的干部选用机制。
2.加强村干部农村经济管理知识培训。要根据村级集体经济发展需要，继续采取学历培训、专业知识培训等方式，实施村主要干部、村财务人员、民主理财小组成员和村民代表的分类培训，加强经济法律、工程管理、财务管理、资本运作、合同管理、社区管理、公共服务、土地整理、村庄规划建设等方面的知识培训，切实增强培训的针对性；对资产规模大、经济活动多的村主要干部，还要有计划选送到高等院校进行提高性培训，增强其管理发展集体经济的能力。
3.增强集体经济与村干部的利益关联度。当前，要在实施村实职干部报酬财政统筹、村干部养老保障等基础上，加快建立集体经济薄弱村组织正常运转经费财政保障制度；要按照因事设人的原则，减少村（组）拿补贴的干部人数，干部报酬考核必须与集体经济可分配收益，与集体积累增长业绩紧密挂钩。每年举行一次发展村级集体经济评选表彰活动，对发展集体经济有成绩的村干部进行表彰、奖励，有突出贡献的予以提拨重用。
参考文献：
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3.邹科才,阮乐民.探索集体经济新业态[J].农村经营管理,2011(3).
4.郜青,陈万云.创新村级集体经济发展路子的政策思考[Z].
（作者单位：邵小儿，浙江省余姚市农林局；陶微君，浙江省余姚市临山镇政府农办；周旭群，浙江省余姚市泗门镇政府农办）