摘要：面对北极地区的各种挑战，加拿大政府近年来意图从行使主权、促进经济和社会发展、环境保护和善治四方面入手，全面提高其处理北极事务的合法性和能力。一方面在尊重国际法和外交合作的基础上尽量将国家利益和价值观外部化，增强北极理事会在处理北极事务上的权威；另一方面则主动扩展北极理事会议程的深度和范围，以符合加拿大利益和价值观的方式促进北极地区的繁荣和稳定。同时还应注意的是，中国和加拿大在北极事务上存在着巨大的合作空间。
关键词：加拿大 北极政策 中加合作
中图分类号：D83 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2012)01-0072-79
冷战结束之后，北极不再是美俄对峙的前线，而随着北极航运、能源潜力的凸现，目前的北极又成为了各国的利益争夺点。加拿大一一这个北极地区领土面积第二大的国家，认识到一个稳定、有序的北极地区，一个边界明确、经济增长、贸易活跃、社会发达、生态系统健康和多产的北极才符合加拿大的国家利益。如今面对俄罗斯、美国强势的北极战略及行为，加拿大努力寻求一种以多边框架合作的方式解决在北极可能出现的冲突和单边主义。
一、加拿大北极战略的政策目标
北极是一个由位于北极圈内八国的部分疆域以及公共领域组成的空间。随着北极问题的凸显，北极各国依据各自利益制定了北极战略。加拿大北极地区面积超过了全国国土的三分之一，这一地理位置决定了加拿大比其他国家更重视北极的安全和稳定。与美俄不同，加拿大国家战略中北极战略更为重要，而美、俄的北极战略为其全球战略服务。
加拿大的北方地区由于其地理条件限制，一直未受现代化经济的过多影响，也不是加拿大政府经济战略的重点。在2009年7月，加拿大发布《加拿大的北方战略：我们的北极，我们的遗产，我们的未来》(简称《北方战略》)，详细阐述了该国北方地区的未来发展蓝图，并将北方地区作为加拿大经济整体发展战略的重要组成部分。2010年8月，加拿大政府又发布了《加拿大北极外交政策宣言》(简称《外交政策宣言》)，归纳了政府的目标，并指出了现行的政策。加拿大在这两份主要的战略文件中，认识到它必须优先在其北方地区达成四项政策目标：(1)行使主权；(2)促进经济、社会发展；(3)环境保护；(4)促进和改善北极治理。这四项目标关系着加拿大政府的合法性，是其一贯秉持的政治价值和政策内容，也是其必须解决的挑战。加拿大正在刺激北方地区的贸易往来和商业投资，还逐步开发北极航运、空运，使北方居民获得收益，改善生活。加拿大北极地区的GDP从2001年的124.69亿美元上升到235.16亿美元。但是贸易、投资、运输业的发展也要求政府提高警觉一一只有有效的监控和管理，才能保护脆弱的北极生态环境和人文环境不受损害。
具体分析这四项政策目标可以看出：
首先，行使主权是加拿大北极政策中最重要、最优先的主题。面对北极地区的主权争议，加拿大政府强调其在北极地区的主权是长期存在的，有着深厚的历史作支撑。为解决划界争议、确定大陆架边界范围，加拿大计划在2013年底前向联合国大陆架界限委员会提交划界申请。两个文件都强调了确定边界、确保大陆架划界主张得到国际认可的重要性。《外交政策宣言》还强调解决危害公共安全、北极治理的新问题的能力。为了增强行使主权的能力，加拿大开始向北方地区增派更多的陆军、海军和监测设备，依据国内法管理其位于北极圈内的土地和水域，并在他国行动危害国家利益时能及时做出反应。
其次，北方居民是在加拿大北极政策的政策客体。只有获得北方居民的认可和支持，加拿大北极战略才能获得合法性、科学性和有效性。因此，改善北方居民生活是其处理北极事务的核心。为了实现促进经济、社会发展的目标，加拿大将着力推进三个关键方面：通过高效运作的机构、透明和可预期的规则确保北极地区可持续发展，并为国际能源、矿产开采合作和投资创造条件；寻求贸易和投资机会，使北方居民受益；深入全面了解北极居民的需求，做好基础设施建设和公共物品提供，提高其生活质量。为此，加拿大政府透过领地财政支持计划每年向领地政府提供近25亿加元的资金支持，还通过各类项目和转移支付，促进北方居民的教育和就业。
第三，一些远离北极发生的环境污染事件也在影响着独特而脆弱的北极环境，而且影响大且深远。加拿大正努力管理着这个广阔的生态区域。在《北方战略》中，加拿大期望依靠地理优势，继续发扬技术优势，增进北极科学考察，成为北极科学和技术的全球领先者，并通过建立自然保护区保护其北方的土地和水域环境。《外交政策宣言》要求加拿大在国际上追求优先开展以下行动：与其他北极邻国一起改善生态系统；促进并支持国际上消除北极气候变化的因素和影响的努力；付出更大的努力处理一系列环境问题，包括促进和加强国际标准。
第四，为了促进和改善北极治理，《北方战略》提出了要团结北方居民，特别是原住民，形成加拿大的国家认同。《外交政策宣言》更明确地提出了增进国家认同、维护国家团结的途径，就是对加拿大的北方地区进行充分的授权和分权自治。1999年，加拿大政府从西北地区中分出努纳武特地区，由原住民担任区长。随后，加拿大致力于解决所有悬而未决的土地要求和完成自治协议。2003年始，加拿大北部各省陆续接管原属于联邦政府的土地和资源管理权。加拿大与北极圈内的部落、原住民领袖、北方居民等建立起良好的合作伙伴关系；并以沟通协商增进地区活力、促进可持续发展。授权、自治的治理方式正形成着该国新的治理结构。加拿大通过分权让北方居民掌握经济和政治命运。重塑决策过程，扩大公民参与，是为了提高加拿大北极政策合法性、在北极地区实现善治。为此，加拿大为北方居民提供了积极参与制定加拿大北极外交政策的机会。
二、加拿大的政策工具
北极曾经是冷战的前线，而现在，它依旧是持久性有机污染物、气候变化、核废料污染的战斗前线。冷战带给北极各国的是排斥和对抗，但如今各国面临的问题都是世界性的，仅凭一国之力难以解决。为了达成一国的北极政策目标，必然带来国内利益、价值和处理手段的超越国界。国际合作磋商中，各国都会以各自利益最大化为出发点，确定行动、项目开展的优先顺序和资源投入程度。
加拿大出于保护本国利益的需要，当然期望国际社会或北极地区各个国际组织都能够按照加拿大北极战略的四个优先解决的事项为序予以解决。2010年加拿大出台的《加拿大北极外交政策宣言》着重强调：加拿大一贯坚持追求长期国际合作、促进共同利益，通过制度建设、外交手段和务实的态度解决问题；建立和维护国际合作平台，并在该平台上保护国家利益；在国际合作上寻求领导权和主动权，增强其在国际合作中的桥梁和促进作用。加拿大还特别强调了“北极意识”，期望北极各国都能拥有共同的价值观，并在认同下建立北极各国之间良好的沟通网络，共同解决北极存在的问题。为此，加拿大选择了以下三项政策：
1 加强重要的双边关系
加拿大将继续与北极各国，特别是美国和欧盟，在四大优先领域开展密切的双边合 作。加拿大也不排斥在一些事项上与非北极国家展开合作。合作的前提是对北极国家的主权和北方居民生活的尊重。美、俄是北极地区的大国，正是加拿大双边合作的重点。
美国是加拿大在北极的首要合作伙伴。加美合作的领域主要是安全和防卫、空间监视、环境保护和资源的可持续开发利用。加拿大和美国通过北美防空司令部(NORAD)，北美航空航天防务司令部对北美大陆的航空领域进行监控，美国为加拿大提供了大量的现金支持和技术支持。加拿大因为美国军事上的支持和保护，避免了冷战期间被拖入军备竞赛。时至今日，这一加美联合重点安全部署仍在发挥功效。
加拿大是唯一在北极地区与俄罗斯建立战略伙伴关系的国家，加俄合作恰是源于苏联的历史问题。苏联崩溃后，俄罗斯北方经历了严重的经济衰退、财政赤字和社会管理的退步，生活质量大幅下降。俄罗斯北极地区金属和采矿企业的二氧化硫排放危害着科拉半岛环境。据国际原子能机构报告，150个退役潜艇的核反应堆正在摩尔曼斯克和阿尔汉格尔斯克等待拆除，还有超过8500吨高浓缩铀燃料和500万立方米的低放射性废物正在巴伦支海等待处理。这都将对北极环境形成重大威胁。俄罗斯位于北极圈内的人口数量约有724.1万人，占北极总人口的80％，其中176.7万土著人，占北极总原住民的88.35％，是迄今为止北极人口最多的国家。因此，加拿大和俄罗斯要优先解决经济发展、环境保护和可持续资源开发的问题。加拿大在北极自然资源开发、放射性废物的清理和环境整治上具有技术、资金和管理技术上的优势。由于环境的相似性，加拿大和俄罗斯有着比较密切的商业往来，两国之间也存在着巨大的合作空间。
2 强调加强北极理事会
北极理事会是处理北极问题的主要平台，在科学研究、监测、评估领域发挥着强有力的作用，并在石油和天然气行业发展上给予了必要的指导，同时也是深化“北极意识”的重要场所。通过北极理事会，加拿大与北极各国分享了许多解决意见，在合作中构建了一个“北极圈”的内部社会。加拿大期望，也用实际行动确保北极理事会成为处理北极事务的核心。俄、美容易出现单边主义的倾向，北极理事会的有效协商、民主参与的制度安排能够将美、俄拉回到多边协商框架内，尽量避免单边主义对公共利益和加拿大国家利益的威胁。2013年，加拿大将再度出任北极理事会的主席。届时，加拿大将继续发挥桥梁和主导作用，在加拿大北极战略的四个优先发展领域内促进多层次、更广泛的协商，拓展议题内容，并建立更为平等、更为广泛的政策议程以提高合法性。《外交政策宣言》指出加拿大加强北极理事会的关键在于扩展政策对话的深度和范围，并持续关注新出现的经济和环境重大问题，如气候变化的影响、用于商业用途的西北航道开发、北极居民教育。目前，北极理事会还尝试进行区域搜索和救援协议的谈判。
民主和参与是加拿大一贯秉持的政治价值，因此加拿大认为国际协商也应该是一个与利益相关者持续互动和讨论的过程。依其政治价值，加拿大一直促进北极圈的伙伴关系和改革北极理事会的政策议程。它期望发挥自己的桥梁作用，推动北极理事会形成一个强有力的体制框架，鼓励北极各国政府、土著人民、企业、国内非政府组织、国际非政府组织之间的更大合作，建立北极圈内利益相关者的伙伴关系。正如加拿大国内原住民充分获得授权和自治一样，加拿大也一直在推动原住民积极参与北极理事会的协商和谈判。为确保北极原住民有参与理事会议程的机会，北极理事会接受了四个原住民的组织作为“永久性参与者”参与各项工作。这是一种新的治理结构，改变了国家代议国际问题的模式，形成了一国涉及事务的当地民众、一国政府和国际组织三个层次的治理结构，改变了国际组织政治回应性差的现状。北极理事会由于存在北方人、特别是北部原住民的直接参与和永久参与，获得了合法性，增加了决策的科学性和执行的有效性。
3 加强与多边机构合作
《外交政策宣言》第一次明确提出了要加强同其他相关的多边机构的合作，比如与国际海事组织、联合国气候变化框架公约一起对诸如极地航运法规、气候变化和汞排放等问题提供全球性的解决方案。加拿大政府还需要与其他现有组织，如联合国(UN)、北大西洋条约组织(北约)和欧洲安全与合作组织(欧安组织)加强对话，必要时采取共同行动。由于北极理事会工作存在于特定领域，加拿大还在其他领域与其他多边机构，如北欧理事会、巴伦支欧洲北极理事会、波罗的海国家理事会和欧盟进行合作，作为北极理事会的有效补充。北欧理事会、波罗的海国家理事会、巴伦支欧洲北极理事会的先后建立，都反映了在更广泛的欧洲一体化进程中旨在弥合北部的公共利益，防止出现社会经济和环境的断层。这些区域论坛的建立有助于有效的信息共享、共同协调、明确共同的优先事项和采取共同的应对措施。加拿大还会继续密切留意其他国际论坛中关于北极问题的讨论，并在必要时为保护加拿大的利益而进行干预。
三、政策效果和成就
加拿大政府为其民族的未来，努力营造一个强大和繁荣的北方地区。加拿大政府近年按照北方战略和外交政策宣言的规划，一直致力于各项目标的达成，并取得了一定的成就。
1 经济和社会发展一一鼓励社会、经济的发展以及监管的改善，使北方居民受益
2009年8月，加拿大政府成立了加拿大北方经济发展局(Canadian Northern EconomicDevelopment Agency，简称CanNor)，期望为北方营造活力强大的经济。加拿大还通过该部门支持北方地区经济增长和放松管制，消除私人投资的障碍，并在不损害北极环境的条件下放开北方资源开采限制。加拿大于2010年5月开展“营养加拿大北方地区”(Nutrition North Canada)的活动，缩减食品空运至孤立的北部部落的成本。与此同时，政府延长了2010年财政预算案的“地区内健康可持续发展倡议”(the Territorial HealthSustainability Initiative)，以减少北方居民对地区外医疗系统和医疗服务国际化的依赖。
2 环境保护一一适应气候变化的挑战，保护敏感的北极生态系统
2009至2010年，政府通过设立保护区来保护环境、保存该地区独特的野生动物。纳汉尼国家公园保护区(TheNahanniNational ParkReserve)的范围已扩展到超过30000平方公里。政府还耗资500万美元研究在“西北航道”上的兰开斯特海峡东部入口创建占地约1800平方公里国家海洋保护区的可行性。政府还进一步修订了国内航运法。《北极水污染防治法》将加拿大严格的环境法律和航运管制的执行范围从100海里扩展到离岸200海里。政府通过空中监视计划(the National Aerial Surveillance Program)提高加拿大监测船舶污染的能力。为了搜集管理波弗特海的关键信息，政府对波弗特海区域进行了环境评估，并将向该区域内利益相关者发出环境、经济和社会可持续发展的倡议。
3 治理和善治――让北方居民拥有更多的经济和政治自主权 参与和自治是加拿大政府的价值观，和解和分权是加拿大的政治传统。为了维护加拿大在北方地区的主权，加拿大政府运用了协商的方法来推动善治，为北方地区原住民提供更多的公共产品以增进福祉、维护国家认同。政府将继续与北方地区的所有合作伙伴共同努力，推动务实、创新、高效的治理模式。加拿大非常看重新兴的北部地区民间社会对北极战略的支持。加拿大政府继续鼓励土著社区活动，同时促进原住民社区领袖的参与和领导。2010年8月，加拿大正式向1950年代被重新安置在北极高纬度地区的因纽特人家庭道歉。政府高度赞扬他们在面对痛苦、困难时的勇气和毅力，承认他们的贡献一一他们在北极高纬度地区的生活宣示了强大的加拿大在该地区的存在。同时，加拿大一直致力于成为北极事务的全球领导者和推动者。在2010年3月，加拿大主办了北冰洋沿岸国会议(加拿大，美国，俄罗斯联邦，丹麦和挪威参加)，有助于促进各国就治理北冰洋的利益分担和责任共享进行建设性、前瞻性的讨论。
4 行使主权一一在该地区不断上升的国际利益中行使北极主权
在加拿大北极地区的外交政策中，认识北极潜力的第一和最重要的一步就是在极北地区行使主权。加拿大政府历来倾向于不作为和最小化北极地区的军事存在。在该区域的最大武装力量是加拿大游骑兵，这是由加拿大北部土著居民自愿组建的自卫队，不足百人，任务是通过他们在极北地区的生活和巡逻来保护加拿大主权，同时提供监视职能。游骑兵具有娴熟的航行和生存能力，但是他们并没有重武器武装，巡逻范围也没有远离自己的居住地。加拿大有效行使加拿大在北极地区的主权，意味着在北极地区维持一个必要的军事存在，以及加强对该地区的管理。
加拿大通过在耶洛奈夫设立预备役军队，并对加拿大游骑兵扩容和提升现代化装备，增进其在北极的存在。政府未来将开展如增加北极／近海巡逻舰、为海岸警卫队配备新破冰船等项目。2010年以来，政府计划推动RADARSAT雷达项目。该项目能为加拿大国防部提供覆盖加东、北、西海岸的陆地和海洋全天候实时监控。在2005年竞选期间，加拿大保守党曾承诺购买三个大型武装破冰船，计划斥资70亿美元建造8艘巡逻舰，保证北极海域巡逻，建立一个深水港和建北极作战训练中心，以满足全年训练之需。目前，港口和培训中心正在组建，但由于资金的制约，破冰船计划屡次提上日程，又屡次遭遇缩减，以较小的巡逻舰进行代替，但是依旧没有进展。
同时，为了彰显主权，加拿大每年在北极地区进行三个主要军事演习一一纳努克、努纳利福特和Nunakput行动。2010年的纳努克行动中，加拿大军队与美国海军和海岸警卫队，以及丹麦皇家海军一起训练，目的是能与邻国一起解决北极的紧急事件。加拿大北方军区(CFNA)利用极地安全跨部工作组(ASIWG)来和国内其他部门协调演习。加拿大国防部(DND)重新进行北方联合军事演习(比如独角鲸系列军演)，增强加拿大皇家骑警队(RCMP)、海岸警卫队和加拿大航天局在内的协同能力。
2010年7月，加拿大要求国内外一定规模的船只在通过加拿大的北极水域时，按照《加拿大航行法》必须向海岸警卫队报告身份、位置和目的地的信息。为了方便在北极地区的海上交通安全管理，政府还向船只提供北极区域的战略气象信息和导航数据。这有助于船只的航行安全，便于监管携带污染物、燃油和危险品的船舶，迅速做出事故反应。
四、政策评估
加拿大制定北极战略既有冷战的军事遗留问题，也有加拿大“搭美国便车”对今日的不利影响。美加建立的北美防空司令部是双方的合作基础，满足了加拿大北部的安全需要。加美两国有相同的政治价值、良好的政治互信，在构建和维护美加北部安全方面主要由美国提供资金和技术，加拿大才可能实行最小化军事存在的北极战略。虽然美一加两国之间摩擦不断，但是鉴于加美安全需要这个最终目的，并没有对双边合作的结构产生不利影响。美国顾忌盟友关系，总是在次要问题上给予让步。但是“如果双边关系中某国的军事开支是其邻国的37倍、经济规模是后者的12倍，在较大争端中，大国必然占尽优势。此外，来自霸权国的跨国行为体更能渗透到小国，而不是相反”。
时至今日，加拿大已然尝到了忽略本国在北极地区军事存在的国际苦果一一某个国家的单边主义可能会损害加拿大国家利益，而加拿大缺乏除了外交手段的其他手段解决，利用外交手段制约单边主义的效果十分有限。引入其他大国进入北极理事会，并给与其较大的发言权能平衡美、俄的单边主义倾向。但是加拿大并没有太大动力将北极问题扩大至全球，而是比较期望区域内部解决。如北极理事会观察员身份的难以获得，以及观察员国的权力受限，就是具体体现。依靠大国之间斗争达到的平衡，很可能是“引狼入室”，引入新的不受控制的大国可能更容易伤害加拿大的利益，所以也一直不是加拿大的首选。相比较而言，如果参与者位于北极地区，能够体会北极问题的重要性，能从北极的实际需要出发解决问题；如果参与者是次国家级别的，能够获得国家战略的合法性，增强内部团结和执行力度。于是，加拿大另辟蹊径，在国际的多边合作中引入次国家组织直接参与的新型治理结构和政策网络的国际化，推进北极治理。
加拿大非常看重北方民间社会对北极战略的了解和支持。加拿大支持原住民在北极问题决策过程上施加更大影响，通过制定原住民行动计划、开办大学、发展远程教育、增加实习和交流机会，提高素质，促进社会的繁荣和发展。加拿大还鼓励原住民社区活动，同时促进原住民社区领袖的参与和领导。加拿大为北极治理，建立了广泛的政策网络：包括许多加拿大地方性的学术机构，如阿尔伯塔省，不列颠哥伦比亚省北部，育空地区和西北地区的高校；非政府组织，如加拿大极地委员会，加拿大北极地区资源委员会和因努伊特人北极圈会议(加拿大)；联邦、省和地区各级的科学家和政策专家；涉及北极业务的私营公司及其顾问。这些成员还经常与加拿大国内外的专家保持联系。加拿大北极战略是一个独特、广泛的咨询过程，结合着精英和公众的意愿，参与决策的主要是加拿大公众，包括原住民，其他北方人，国会议员，政策专家。
分散化公共治理和增强回应性也是国际组织、多边机构的改革趋势。很多国际组织和多边机构不再局限于国家间的高层论坛，而是向一国内部的地方议会、非政府组织等区域机构开放，进行或短或长的合作。北极区域缺乏明确选民和稳定的政策子系统，结果形成了一个各国只关注国内北极问题某一方面的政策环境，导致北极政策的政策空间缺乏连贯性和一致性。所以，处理北极事务核心的北极理事会也在加拿大力主下与各国的原住民社区和非政府组织建立了沟通规则，保障了原住民和各国北方地区的居民自己决定本地区事务的能力。一个多方直接参与、沟通顺畅的北极理事会由于议事议程透明度高、公开性强，能够在一定程度上向持单边主义的国家施加压力，有利于决议的达成和科学性。
五、中加合作的前景展望
加拿大北极政策要解决的四大主题，除了行使主权是排他性的，其余的经济、社会发展、环境保护、促进北极善治都是具有一定的普适性。由于中国并非北极地区的国家， 也主要利用东北航道，与加拿大没有发生主权行使的巨大冲突可能性，因此，中加在北极地区合作的空间巨大。对于中国来说，合理的战略定位是中国加入北极事务的关键，也可以避免中国为处理北极事务时为了难以达到的目的付出过多代价。北极的捕鱼权、通行权、航运权对中国十分重要，但由于地理限制，中国的政治影响力在北极并不很强。因此，合理的战略定位应该是经济方面。自哈珀总理2009年首次访华以来，中加经贸往来进入了“快速发展时期”，有望在五年内实现两国贸易额翻番。加拿大财长费海提、加拿大央行行长卡尼和加拿大金融机构监管署署长朱莉-迪克森于2009年8月8日至14日会见了中国政府官员和商界人士，以加强和扩大与中国的商务关系。加拿大外交部长约翰?贝尔德于2011年7月17日至21日对中国进行了正式访问。加中高层密集互访，说明中国正在成为加拿大最重要的贸易伙伴之一。
同时，中国在成为“远方的生意人”时，还要注意尊重加拿大的价值观，成为“懂得善治的远方的生意人”。即要在增加投资和经贸往来的同时，与当地的北方居民、政府、学术机构建立良好的伙伴关系，保护环境，提供公共物品，促进社会发展和善治。在一个稳定的、主权确定的北极地区，有利于中加双方利益合作的最大化。维护北极地区的和平发展也是中国作为负责任大国的应尽义务。为了反对海洋霸权、反对北极“划地而治”、维护北极共有以及争取正当的国家利益，中国要在北极事务上发出中国的声音，这也是时代和大国地位赋予的使命。
至于中加合作的途径和方式，除了直接的投资和经贸往来，中国还可在科研、环境保护、原住民文化保护等方面开展项目合作。中加可鼓励两国的科研单位、学者开展广泛交流，发展第二轨道外交和民间外交，鼓励学者、专家、非政府组织成为加拿大北极政策国际网络中的一员。双方也可建立定期的交流机制，高层互访，平时有专职的联络官进行信息交流。在北极事务上，中国可以在认可北极理事会核心地位的基础上，争取在2013年成为北极理事会的正式观察员同，反对任何同家利用强权处理北极事务、损害他国利益，平衡单边主义大国的权力干扰，许多元机制下开展合作，和平、可持续的利用北极，维护全世界各国在北极的公共利益。这一利益的共同点也使得中加两国合作前最看好。
一个稳定繁荣的北极是加拿大的国家利益所存。加拿大政府凭借着对国际社会，特别是北极地区各国的清楚认识，以及对本国民主、参与、自治的政治理念的信任，努力推动其他北极国家对行使主权、促进经济社会发展、环境保护、推动善治四项优先发展战略的认同，选择新型治理结构和多边合作体制作为基本政策，尽力达成避免单边主义、保护本国利益和承担国际责任的政策日的。中国也可成为“懂得善治的远方生意人”，与加拿大开展广泛的合作。
(作者简介：赵雅丹，上海政法学院国际事务与公共管理系讲师，博士，上海，201701)
收稿日期：2011年11月