摘要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是基本政治制度，是由人民政协制度和多党合作制两项密切相关的政治制度组成。人民政协制度和多党合作制度是两项相互交叉而不能完全重合的两项政治制度。
关键词：多党合作和政治协商制度；人民政协制度；多党合作制度
中图分类号：D693.74 文献标识码：A 文章编号：1008-6269(2012)02-0019-04
在我国政治生活中，人民代表大会与人民政协会议同时召开称“两会”，故有“两会制”的说法。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，共产党领导的多党合作和政治协商制度是基本政治制度。有人把人民政协制度当成多党合作和政治协商制度，这种理解是不全面的。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是由人民政协制度和多党合作制度两项密切相关的政治制度组成。人民政协是多党合作和政治协商的重要机构，不是唯一载体，多党合作和政治协商有很多是在人民政协以外进行；政治协商是人民政协的重要职能，但政治协商并不限于政党之间的协商。因此，人民政协制度和多党合作制度是两项相互交叉且不能完全重合的两项政治制度。
一、从概念上看，“多党合作制”是对政党制度的表述，政治协商是多党合作制的一种运行方式，是一种民主参与制度
什么是政党，中外学者有各种不同的定义，但是有一个共同点，那就是政党是与国家政权紧密联系的政治组织，政党的政治目标是为了获取、掌握和巩固政权、参与政权和影响政权。关于什么是政党制度，同样是众说纷纭。一般观点认为，政党制度是指由国家法律规定或在实际政治生活中形成的关于政党的社会政治地位、作用、执掌政权或参与政权的制度性规定。政党制度所涉及的内容很多，但是，最重要的一点就是政党与国家政权的关系，即政党执掌国家政权或参与国家政权的情况。一党执政称“一党制”，两党轮流掌权的称“两党制”， 不确定的两个或两个以上的政党轮流掌权或联合执政的称“多党制”等等。
中国共产党领导的多党合作和政治协商制是一种与以往任何政党制度都不同的新型政党制度。它既不是“一党制”也不是“多党制”而是多党合作制。在当今中国，政党与国家政权的关系表现为：共产党执掌政权，而各民主党派参加国家政权。各政党之间的关系体现为：中国共产党是社会主义事业的领导核心，是各民主党派的领导党；各民主党派是接受中国共产党领导的，是与中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党。“多党合作制”是对政党制度的表述，反映的是政党与国家政权、政党与政党之间的关系。
实际上，在建立中华人民共和国之前中国共产党对新的政党关系已经有一个基本的构架：“现在摆在中国人民、各民主党派、各人民团体面前的问题，是将革命进行到底呢，还是使革命半途而废……两条路究竟选择哪一条呢？中国每一个民主党派，每一个人民团体，都必须考虑这个问题，都必须选择自己要走的路，都必须表明自己的态度。中国各民主党派、各人民团体是否能够真诚地合作，而不致半途拆伙，就是要看它们在这个问题上是否采取一致的意见，是否能够为着推翻中国人民的共同敌人而采取一致的步骤。这里是要一致，要合作，而不是建立什么‘反对派’，也不是走什么‘中间路线’” [1]。这里的“要一致，要合作，而不是建立什么“反对派”，也不是走什么“中间路线”就是对新政党关系的明确要求。各民主党派是与共产党亲密合作的友党，不是反对党。这就明确了共产党与各民主党派是团结合作关系，不是竞争关系；众多党派为着共同的目标奋斗，必须要有一个领导党，这就是中国共产党。1948年5月中国共产党提出“五一口号”，各民主党派、无党派民主人士响应中国共产党的“五一口号”，它标志着中国各民主党派自觉接受了中国共产党的领导。在中华人民共和国成立之前，中共与各民主党派的这种新型政党关系已经形成。
中国政党制度在1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议召开后，中华人民共和国建立时就已经确立。中国共产党的执政地位已经明确，各民主党派与共产党的关系及各党派之间的关系已经建立。只是参政党概念尚未从理论上界定，但是民主党派参政的基本内容和参政党的基本政治定位等已经形成。在新政协的筹备和召开过程中，民主党派参与了国家大政方针和国家领导人选的协商，参与了国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定执行。中国共产党与各民主党派亲密合作、充分协商，体现了共产党领导、多党派合作的基本精神。从新中国建立时起，各民主党派、无党派人士就参加了国家政权，从中央人民政府副主席、政务院副总理，到各部的部长、副部长及地方各级政权机构的领导职务中，民主党派都占有较大的比例，并发挥了重要作用。中国政党制度具有“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的基本特征。
对中国政党制度特征的这一概括，是由江泽民同志提出的，已经得到理论界和社会各界的普遍认同[2]。胡锦涛同志进一步指出：“中国共产党领导、多党派合作，中国共产党执政、多党派参政，各民主党派同共产党亲密合作，是这一政党制度的本质和鲜明特点”[3]。从中国政党制度的本质和鲜明特点中我们可以看到的是各政党的定位及其相互关系，政党与政权的关系，没有直接表述政治协商的内容。为什么“政治协商”没有列入中国政党制度的本质和特点中呢？因为在多党合作中，政治协商是一种运行方式，是政党制度的第二层面的内容。
另一方面，政治协商作为协商民主的重要形式，是一种广泛参与的民主制度。在我国实现人民当家作主有两种重要的民主形式。一种是人民通过选举、投票行使权利，即选举民主，体现为人民代表大会制度；另一种是人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，即协商民主，体现为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。政治协商有两种基本方式：一种是中国共产党直接同各民主党派的协商。主要形式是：中共中央邀请各民主党派领导人举行民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针政策进行协商；中共中央主要领导人根据形势需要，不定期邀请民主党派领导人举行高层次、小范围的谈心活动，沟通思想，交换意见；中共中央或中共中央委托有关方面召开民主党派和无党派代表人士座谈会，通报或交流重要情况，听取民主党派提出的政策性建议，或讨论某些专题；除会议协商外，民主党派中央还可就国家大政方针及其他重大问题向中共中央提出书面建议。另一种政治协商是中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士和各界代表人士的协商。人民政协政治协商的主要形式有：政协全体会议，常务委员会会议，主席会议，常务委员专题协商会，政协党组受党委委托召开的座谈会，秘书长会议，各专门委员会会议，由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议等等。
政治协商制度作为一种有组织的民主形式，通过各民主党派、各族各界代表人物反映社情民意，充分表达各自所联系群众的具体利益，使各种利益要求通过体制内的渠道经常地、畅通地反映到决策部门，从而有效地协调各种利益关系。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民代表大会制度相辅相成，使各民主党派、无党派人士广泛参加国家和社会事务的管理，把人民内部不同阶层、不同社会群体的政治诉求纳入到政治体系之内，并使之得到充分表达，从而最大限度地保障了人民民主的实现。
二、从范围上看，多党合作与政治协商制度是相互交叉且不能全覆盖的两项制度
（一）政治协商是多党合作一个方面的重要内容，而不是多党合作的全部内容
中国共产党与各民主党派的合作方式和内容很多，而且随着多党合作事业的不断发展而日益丰富。目前多党合作的内容概括起来有五大方面：第一，中国共产党就重大方针政策和重要事务直接同各民主党派进行政治协商，实行相互监督。第二，中国共产党与民主党派在权力机关的合作。人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，民主党派成员、无党派人士在全国人大代表、人大常委会委员和人大常设专门委员会委员中以及在地方各级人大中均占有一定数量，依法履行职权。第三，中国共产党与各民主党派在政府和司法机关的合作。一大批各民主党派成员担任国家及地方人民政府和司法机关的领导职务。第四，中国共产党和各民主党派在人民政协进行的政治协商。第五，中国共产党支持民主党派参加改革开放和社会主义现代化建设。
这里的第一项内容是政党之间的直接协商，政治协商的行为主体是各党派和无党派代表人士，是多党合作的内容。第四项内容的政治协商的行为主体涵盖各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士，已超出多党合作的范围。
显然，政治协商是多党合作中的一个方面的重要内容，政治协商不能涵盖中国共产党与民主党派在权力机关的合作、在政府和司法机关的合作。当然，民主党派成员、无党派人士在全国人大和在地方各级人大、政府和司法机关中担任职务的人选要经过政治协商，但他们依法履行职权，与共产党人合作共事不能归为政治协商，也不能把民主党派开展的对港澳台同胞、海外侨胞和外籍华人的联谊工作，协助引进资金、技术和人才，发展经济往来，推进科技、文化、学术、体育交流的活动和开展经济、科技、教育、法律、医卫、文化等咨询及社会服务工作等等都称为政治协商。
（二）人民政协组织和职能已经超出了多党合作的范围
作为统一战线组织，人民政协的组成除了中共和各民主党派、无党派代表人士外，还有其他界别的人士。第一届人民政协全体会议曾代行人民代表大会的职权，其代表共分5大类：党派代表、区域代表、军队代表、团体代表、特邀代表，涉及到社会方方面面的代表人士和团体以及群体。第一届人民政协全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第十三条规定了中国人民政治协商会议的性质及职能：中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式。其组织成分，应包含有工人阶级、农民阶级、革命军人、知识分子、小资产阶级、民族资产阶级、少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表。
1954年第一届全国人民代表大会召开后，地区和军队由于己选出代表参加全国人民代表大会，就不再作为人民政协的参加单位。但人民政协作为统一战线的组织保留下来[4]。人民政协第二届全国委员会由11个党派单位、8个团体单位、9个界别单位和一部分特别邀请人士组成，委员人数为559人。
改革开放以来，尤其是随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，我国社会结构发生了深刻变化，社会利益多元化，新的社会阶层和利益群体不断涌现，其利益诉求和政治参与要求日益高涨，他们都是统一战线的新成员，都要纳入爱国统一战线的工作范围。改革开放以来，爱国统一战线的工作范围和对象发生了很大的变化。新世纪新阶段统战工作的范围既包括各民主党派成员，无党派人士，党外知识分子，少数民族人士，宗教界人士，也包括非公有制经济人士，私营企业和外资企业的管理技术人员，中介组织从业人员，自由职业人员，原工商业者，起义和投诚的原国民党军政人员及眷属，港澳同胞，台湾同胞、去台湾人员留在大陆的亲属，出国和归国留学人员，海外侨胞和归侨侨眷等。新世纪新阶段统一战线已经进一步发展成为全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的最广泛的政治联盟。随着社会结构和统一战线内部结构的变化，人民政协的涵盖面、包容性将进一步扩大，人民政协的组成范围更加广泛[3]。
目前全国政协已经发展成为涵盖8个民主党派和无党派人士、各主要人民团体、56个民族、5大宗教，涵盖34个界别以及2000多名政协委员的政治组织。在这34个界别中间，有中共和8个各民主党派，另外加上有党派性质的无党派代表人士共10个为政党界别，其他24个都不是政党界别，当然这些界别中也有中共和民主党派成员，但宗教界、特邀香港人士、特邀澳门人士这三个界别中基本没有党派成员。在政协委员中，有近三分之一是没有党派身份的。以第十届全国政协为例，委员总数为2238名，其中，中共委员895名，各民主党派成员666名；没有任何党派身份的为677人，无党派代表人士61人[5]。
中国人民政治协商会议作为中国人民爱国统一战线的组织，其组成人员已超越了多党合作的范围。它的政治协商、民主监督、参政议政三大职能，既在多党合作中体现，又在多党合作之外体现。
三、从渊源上看，多党合作承袭“三三制”政权，而“政治协商”起源于“旧政协”
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的源头，一般认为是抗日时期根据地内建立的“三三制”政权。笔者认为，源头应该还有一个，即1946年在重庆召开的政治协商会议。如果说“三三制”政权是多党合作制的雏形，那么旧政协就是人民政协的“缘起”。
中国共产党在抗日根据地建立的“三三制”政权是指在参议会和政府里，共产党员、进步分子和中间势力各占三分之一。1938年7月中华民国国民参政会一届一次会议作出在各省、市召开参议会的决定，并于9月公布了省参议会临时组织条例。与此相适应，中共领导陕甘宁边区政府于同年11月决定将边区议会改为边区参议会。陕甘宁边区政权结构为：（一）参议会，是最高权力机关，参议员由人民直接选举产生。（二）政府机关，设边区、县、乡三级，主要领导人由同级参议会选举产生。（三）司法机关，边区设高等法院，专区设高等法院的分院，县设县法院。边区和县的法院院长，由边区和县参议会选举产生。抗日民主政权的各级参议会，由人民选举产生，代表人民行使权力，所以参议会实际上继承了土地革命战争时期红色政权的工农兵代表大会制度的基本原则，扩大了民主范围，就是后来的人民代表大会，与当时的国民参政会和后来的旧政协、新政协的性质和功能完全不同。政治协商不是边区参议会的主要职能，这里人民当家作主的实现形式主要是“选举民主”，而不是“协商民主”。
“三三制”政权中共产党与党外人士的合作既在参议会又在政府。在边区，中共是局部执政，与党外人士合作主要体现在“政权”中的合作。今天中共和各民主党派、无党派人士在权力机关、政府和司法机关中的合作，其渊源是“三三制”政权。因此多党合作制的雏形，主要是从政党与政权的关系来说的。政治协商作为一种协商民主的方式却是发端于1946年的政治协商会议。
必须承认，人民政协同旧政协有本质上的区别，两者之间不是继承关系，“政协是沿用了旧的政治协商会议的名称，但以它的组织和性质来说，所以能够发展成为今天这样的会，决不是发源于旧的政协。”[4]135的确，就组织和性质来说，旧政协不是人民政协的源头，但旧政协在其他方面影响了人民政协，可以说是其重要的源头之一。以1949年政治协商会议与1946年政协相比，有很多相同相似之处。第一，名称相同，都是政治协商会议；第二，召开会议的主要议题相似。新政协 “讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。旧政协讨论“国民大会和政府组织问题；第三，新、旧政协的参会代表都是通过协商的办法产生而不是选举产生；第四，旧政治协商会议是各政党、各方面协商国是的一种重要形式。这是中国式“协商民主”在国家层面的第一次尝试，是中国民主政治发展的重要成果。1949年新政协也采取了这种“各政党、各方面协商国是”形式。同时，中国共产党与社会贤达（无党派代表人士）在旧政协的真诚合作也在新政协中得到延续和升华。
旧政治协商会议尽管是国民党召集的，但却是中国共产党团结各民主党派和无党派人士，共同推动召开的。国民党召集政治协商会议是被迫的，而且在会后又否定政治协商会议，撕毁了《政协决议》。因为《政协决议》否定了国民党的一党专政，迫使国民党承认各党派存在的合法性和各中间党派的平等地位，确定了民主改革的总方向。旧政治协商会议反映了当时人民的要求，代表了当时人民的利益诉求。从那之后，“政治协商”深入人心，成为民主和专制的分水岭，以“政治协商”为旗帜，具有广泛的号召力、凝聚力。因此，中国共产党在1948年4月30日发出《纪念“五一”劳动节口号》，号召“全国劳动人民团结起来，联合全国知识分子、自由资产阶级、各民主党派、社会贤达和其他爱国分子，巩固和扩大反对帝国主义、反对封建主义、反对官僚资本主义的统一战线，为着打倒蒋介石，建立新中国而奋斗！”号召“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。
正因为如此，毛泽东在人民政协第一届全体会议上的开幕词中说：“我们的会议之所以称为政治协商会议，是因为三年以前我们曾和蒋介石国民党一道开过一次政治协商会议。那次会议的结果是被蒋介石国民党及其帮凶们破坏了，但是已在人民心中留下了不可磨灭的印象……中国人民在中国共产党的领导之下，在三年多的时间内，很快地觉悟起来，并且把自己组织起来，形成了全国规模的反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义及其集中的代表者国民党反动政府的统一战线，援助人民解放战争，基本上打倒了国民党反动政府，推翻了帝国主义在中国的统治，恢复了政治协商会议。”[6]这里，毛泽东把中国人民政协协商会议的召开说成是“恢复了政治协商会议”，可见新旧政协之间的渊源关系。
参考文献：
[1] 毛泽东.将革命进行到底[N].新华日报,1948-12-30.
[2] 中央统战部网站.理论园地 > 经典论述 >江泽民论统一战线[EB/OL].https://www.省略/publicfiles//business/ htmlfiles/tzb2010/s1502/list.html.
[3]中央统战部网站.理论园地 > 经典论述 > 胡锦涛论统一战线[EB/OL].https://www.省略/publicfiles//business/htmlfiles/ tzb2010/s1503/list.html.
[4] 周恩来统一战线文选[M].北京:人民出版社,1984:258-259.
[5] 刘延东.第十届全国政协委员名单是充分协商的结果[N/OL].新华网,2003-01-25.
[6] 毛泽东.在中国人民政协第一届会议上的开幕词[N].人民日报,1949-09-22,(1).
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