摘要：为改善当前建设用地管理过程中存在的“重土地审批轻批后监管”的局面，笔者拟对建设用地批后管理工作进行再审视和研究。在分析建设用地批后管理内容和范围、建设用地批后管理过程中存在问题的基础上，文章从严格摸排核查转向未供土地、闲置土地、低效利用土地，差别化管理、加强批后管理，强化用地批后管理、督促节约集约用地，强化配套措施、促进用地批后管理等四方面对建设用地批后管理工作提出建议。
关键词：建设用地；批后管理；对策建议
为把有限的土地资源合理地用到项目建设上，防止批而未用产生闲置土地，杜绝“屯地”或炒地皮现象，需要加强建设用地管理。而在当前建设用地管理过程中，存在“重土地审批轻批后监管”的局面。为了合理利用土地资源，集约利用土地，管好国有土地资产，规范土地市场秩序，正确处理“保护与保障”、“服务与规范”的关系，促进我国经济社会持续、健康发展，本文就建设用地批后管理进行研究，以期为建设用地管理提供参考价值。
一、建设用地批后管理概述
（一）建设用地批后管理内容
建设用地的批后管理主要集中在五方面，主要是指已批准的建设用地是否按用地批文和出让合同约定的用途用地；是否在约定的开工时间内开工建设；是否按约定的容积率、建筑密度及允许的配套用地指标规划设计建设；是否按规定的投资强度建设；是否在转让土地使用权时达到约定的投资比例。
（二）建设用地批后管理范围
五种批后建设用地可列入闲置土地，在建设用地批后管理过程中，需要加强监测和管理：土地使用权出让合同或建设用地批文有约定或规定开工建设期限的，自期满之日起满一年未动工开发建设的；土地使用权出让合同或建设用地批文未约定或规定开工建设期限的，自土地使用权合同生效或建设用地批文颁发之日起满一年未动工开发建设的；在规定的建设期限内虽然已动工开发建设，但开发建设面积不足应动工开发建设总面积三分之一的；在规定的建设期限内虽已动工开发建设，但已投资额占总投资额不足25%且未经批准连续中止开发建设满1年的；未按合同规定、约定的投资强度、规划要求、规定用途使用土地的。
二、建设用地批后管理过程中存在的问题
（一）转而未供土地的清理工作、后续工作量大
一是许多用地单位工作主动性不够。一些不急于动工建设的用地单位负责人认为已享受了供地审批有关规费优惠政策，可以放缓后续工作脚步，对初步设计、环境评估等工作抓得不紧。二是供地后续工作需要一定时间。虽然项目用地红线图已出具，但规划总平面图审查、扩初设计和环境评估等环节时间需要2-3个月时间。三是受客观因素限制。一些涉及安置留地的村级组织缺乏资金或难以向村民筹集资金，未能交纳土地出让金、城市基础设施配套费等规费，从而无法办理建设用地规划许可证和供地审批手续。个别村没有形成统一的意见，难以确定以招租形式或者招拍挂方式出让安置留地。
（二）供而未用、闲置土地处置难度大
一是政策处理不到位。由于村安置留地未完成农转用报批以及被征地村村民信访、阻挠施工等原因，一些企业难以动工建设。二是受规划调整或控制影响，一些单位至今未能动工建设。三是单位自身原因所致，如开发区内极个别企业，因企业资金问题或不急于投入生产而不准备兴建厂房。这些因政策处理不到位和客观因素限制的供而未用、闲置土地处置难度较大，需要政府有关职能部门以及用地单位的共同努力，针对每个项目的不同情况，逐个研究解决。
（三）工业用地监督管理不到位
一是部分企业低效利用土地，前几年以协议方式取得较多土地的个别企业，实行分期建设，虽然不属于闲置土地，但没有充分利用已供的建设用地，未能及时建成厂房，投入使用。少数企业在乡镇政府以及有关部门单位的督促下，已建成厂房，但出现厂房空置的情况。二是工业用地出让价格较高，企业投入成本大，受国内外经济形势的影响，一些企业难以承受已成交的地价，要求分期并延迟地价款交纳时间。企业取得土地后，需要投入厂房基建经费，购置设备，大部分企业难以承受偏高的工业地价。三是工业用地批后监督管理不到位。未能及时掌握企业开工、竣工情况，没有实施工业用地专项验收制度。
（四）批后监管不力
一是职责落实不到位。批后监管工作一直由行政科室负责，由于行政科室人员太少，日常工作繁重，无力承担大量的野外巡查工作。二是没有做到事前控制。由于不能及时发现问题的苗头、将违法行为消灭在萌芽阶段，往往是在违法事实形成后再去处理，工作难度大。三是缺乏系统的监管制度和手段，没有建立长效机制。
三、建设用地批后管理工作建议
（一）严格摸排核查转而未供土地、闲置土地、低效利用土地
应对转而未供土地、闲置土地、低效利用土地进行严格摸排核查，针对不同情况采取相应措施，促进节约集约用地。
1.加快转而未供土地的消化利用工作。应对区域内转而未供土地情况进行详细清查，对查出的转而未供土地分门别类加以汇总统计、认真分析，并提出相应整改措施，加快土地供应速度。成立由分管市长为组长的供地工作领导小组，对供地进展情况定期通报，及时掌握供地进程，加强督促协调。每个供地报批项目都应落实具体经办人员，实行“包前期准备工作、包跟踪服务、包项目报批”的三包制度。
2.加大闲置土地和低效利用土地的清理处置力度。对闲置土地的业主单位，明确“五不”政策，即不办土地使用权证、不办土地转让、不办土地出租、不办土地抵押、不得参加下一轮土地公开出让。对企业闲置土地采取限期开发、无偿收回、等价置换、调整项目、纳入政府储备等方式和途径予以盘活。对低效利用土地项目，加强督促整改，未按时竣工的项目限期开发建设，未达到约定投资强度和利用强度的限期追加投资，对违约的用地单位严格按合同条款追究违约责任。同时，发挥土地税收手段的宏观调节作用，注重土地增值收益的合理分配，促进部分企业已取得的存量土地和闲置土地入市，增加建设用地的供应总量。
3.对废弃矿地、废弃盐田等各种资源加以综合利用。将废弃矿区的治理利用列入工作计划，并出资负责废弃矿的平整建设，提高废弃矿地的利用效率；对废弃盐田加以开发利用，按存量建设用地对待，办理供地手续，使昔日利用效率低下的废弃盐田变成投资办厂的沃土。
4.健全土地市场动态监测制度。成立土地市场动态监测与监管工作领导小组。加强出让土地的全程跟踪服务管理，明确具体负责国有建设用地出让合同执行和划拨土地监管的工作人员，按时汇总供地率情况、对未供项目用地情况进行说明。对已批准的建设用地建立供地台账，按年度对建设用地情况进行定期跟踪检查，重点检查用地单位是否按照合同约定的要求使用土地，对土地供应和开发利用情况定期进行评价分析。完善土地使用权出让合同内容，明确违约责任，对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管。完善建设项目竣工验收制度，将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况作为建设项目竣工验收的一项重要内容。
（二）差别化管理，加强批后管理
对于已供的项目用地和供而未用、闲置土地，应分别采取相应的措施，引导或督促加强利用，以达到节约集约用地的目的。
1.抓紧做好已供的项目用地的后续工作。一是加强督促。各有关街道办事处、乡镇政府以及国土资源、开发区、新管委会等部门、单位督促用地单位或村组织抓紧做好项目规划、环评审批等工作，交纳有关规费，用地单位催促设计、环评编制单位做好项目初步设计和环境评估工作，及早提供给有关职能部门审查，尽早提供所缺的供地资料。二是加强部门服务。有关职能部门想用地单位之所想，及时审查用地单位提供的资料，特别是初步设计涉及规划建设、水利、国土、环保、消防、人防、电信、广电等部门，应及时组织会审或会签。三是指导村级组织解决安置留地有关问题。有关街道办事处、乡镇政府对涉及安置留地的村，应做好自建住宅村民名单落实工作，对已以协议方式供地，但村级组织要求改为招拍挂方式出让的，指导村组织通过村民代表会议尽快明确，并与国土、财税等部门沟通协调。对已交纳的有关规费作为土地收购成本，补偿给村经济合作社，再对工业用地实行招拍挂出让，土地出让收入在扣除土地收购成本、土地收益基金、土地出让业务费、城市基础设施配套费后专项支付给村级组织。
2.加大供而未用和闲置土地处置力度。对供而未用、闲置土地的处置应区别对待，分别采取相应的措施。一是做好征地政策处理工作。有关乡镇政府和开发区管委会等，要做好有关被征地村征地政策宣传工作，完成安置留地的农转用报批后，督促有关供而未用的企业及早动工建设。二是催促项目动工建设。项目所在地的街道办事处、乡镇政府以及国土资源部门以书面形式告知用地单位动工建设，对有关单位按新的规划设计条件要求进行建设、调整项目建设规模、对个别确实不需要建设的，予以经济补偿，收回土地使用权，实行公开出让或划拨供地，及早开发利用由客观原因造成的闲置土地。三是建立闲置土地监管制度。国土资源部门应进一步健全建设用地批后信息系统管理，各基层国土所（分局）掌握规定的项目开工时间，并纳入日常的土地执法巡查管理，及时发现闲置土地。四是依法处理闲置土地。对个别确实属于自身原因造成的闲置土地，按照《闲置土地处置办法》做出处理。
3.加强工业用地管理。针对工业用地批后管理存在的问题，应采取六个方面措施：一是优化产业结构，加强工业项目管理。在工业用地招标拍卖挂牌出让时，设立前置条件，不准属于国家限制或禁止用地的工业行业企业参与竞标。对多年来未取得土地、产值、税收等考核指标居前的企业，采取不设立保留底价和设立前置条件的做法，让企业参与土地挂牌出让；使企业以合理的价格取得土地，有效地控制企业生产成本；引导企业安排低消耗、高附加值、高成长性的项目。二是加强工业企业控制指标管理。对投资强度、建筑密度、绿地率、企业内部非生产性用地所占比例等指标，在土地出让前事先告知，并在土地出让合同中约定，通过企业用地验收进行把关。三是完善工业项目土地出让合同管理。根据新版的国有建设用地使用权出让合同规定，对工业项目开工时间、竣工时间以及建筑物性质、面积、建筑密度、绿地率等要求，明确列入合同条款。对延期开工、竣工或者造成闲置土地的，按约定交纳违约金，对闲置土地的，闲置满一年不满两年的，依法收取土地闲置费，土地闲置满两年且未开工建设的，政府收回国有土地使用权。四是加强工业用地动态监督管理。将工业项目纳入建设用地监测系统进行管理，将工业项目有关指标输入系统。各基层国土所（分局）及时掌握企业开工、竣工情况，及时发现供而未用、闲置土地情况，督促企业开工建设。五是完善工业用地验收制度。对已建成的工业项目，应及时主动申请建设用地验收，国土资源部门对照土地出让合同约定的条款，逐项检查；对投资强度、建筑密度、生产性用房所占比例达不到规定的，不予发放土地使用权证书。六是加快老工业点改造步伐。对规划功能仍为工业用地的老工业点，鼓励企业拆建、扩建厂房，扩大生产性用房，提高建筑密度和投资强度，增加建筑面积的，不收取土地出让金，并在城市基础设施配套费等方面予以优惠。
（三）强化用地批后管理，督促节约集约用地
通过加强建设用地批后管理、建设项目检查验收管理、出让合同跟踪管理，防止虚资圈地行为三项措施，强化用地批后管理，督促节约集约用地。
对已按批次批准农用地转用、征用的建设用地的供应情况，实行年度跟踪检查制度。对供地率达不到要求的镇街，暂停办理农用地转用、土地征用审批手续；对在规定时间内未建成规定建筑面积和达不到规定容积率的，通过暂缓土地使用权登记证书等措施促使其按规定开发建设，取消各项优惠政策，且不再给项目单位安排今后发展用地；对违反土地使用权出让合同约定，逾期不开发建设，甚至长期闲置的土地，通过收取闲置费、协议收回、无偿收回、公开出让等方式予以处置，使好项目有地可用，老项目集约用地，促进新、老项目节约、集约用地。
（四）强化配套措施，促进用地批后管理
1.切实解决征地补偿纠纷。近年来，因征地补偿问题，影响了一批项目的开工建设。对于这类问题，由市政府协调相关部门、乡镇和工业区管理机构，逐一梳理问题，依法落实征地各项补偿费用，妥善安置被征地农民，调解与被征地农民的矛盾，力求解决纠纷，保证已批准项目按时落地建设。
2.妥善理顺历史遗留问题。对历史遗留的、闲置多年尚未动工建设的项目用地，本着“尊重历史，面对现实”的原则，由项目所在工业区、工业项目区管理机构和项目所在乡镇政府主动与项目法人取得联系，通过协商，采取协议有偿收回土地、限期开发建设、推荐合作开发等办法，促进项目落地建设。
参考文献：
1.王克源,张永栋,程德宝.跟踪监管 联合验收 联动执法――盐城市强化建没用地批后管理的经验[J].国土资源通讯,2009(19).
2.郑志成.金华市加强建设用地批后管理[J].浙江国土资源,2009(6).
3.叶继初.加强建设用地批后管理的对策建议――以浙江省瑞安市为例[J].国土资源通讯,2009(11).
（作者单位：广东国地规划科技有限公司）