摘 要： 信息管税思路的确定和实践是税务部门的一项重大战略决策，不但推进了税收征管思路的重大变革，也开创了税务部门信息化建设的新境界。从依法行政的视角来考量信息管税及其存在形式、应用范围、依据、组织架构、权利保护等问题，以科学的信息管税理念、规范合理的工作流程、健全完善的制度体系、适应发展的组织结构、妥善完备的安全保障、畅通有效的法律救济等，着力构建信息管税体系。
关键词： 依法行政； 信息管税； 体系构建
中图分类号： F810.42 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973(2012)01-0035-04
Administration According to Law from the Perspective of Tax Information Management
YANG Wei-hong
(Local Taxation Bureau of Shaanxi, Xi’an 710002, China)
Abstract: The idea of tax information management is an important strategic decision of the tax department, which not only promotes the idea of a major change of tax collection, and tax department also creates a new realm of information technology. From the perspective of administrative law duty, the form of information management duties, application, organizational structure, rights protection and other major issues of concern are based on tax information management from a scientific concept of a reasonable standard of work processes and perfect system, thus adapting to the development of organizational structure, properly complete security, and effective legal remedies so as to build tax information management system.
Key words: administration according to law; tax information management; system construction
随着科学技术的不断发展，信息的广泛利用已成为社会发展的大趋势。信息管税思路的确定和实践是税务部门适应这一趋势作出的重大决策，不但推进了税收征管思路的重大变革，也开创了税务部门信息化建设的新境界。目前，信息管税已成为理论界和税收工作者热议的话题，笔者从依法行政的视角对其作一粗浅探讨，供商榷。
一、依法行政视角下信息管税的若干重要问题
国家税务总局对于信息管税的基本阐述是，“信息管税就是充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，树立税收风险管理理念，健全税源管理体系，加强业务与技术的融合，进而提高税收征管水平[1]。”这一税收征管思路的重大变革，必将随着改革措施的不断完善而渗透到税收业务工作的各个领域。鉴于此，必须从依法行政的视角把握方向，对其中的重点问题予以明确。
（一）信息管税的存在形式
信息管税是在税务系统的信息化建设取得巨大成效，进入关键时期的形势下提出的。这种战略构想应以何种形式存在，有两种不同的认识，一种观点认为，信息管税是对信息化建设的总结和提升，只是一种观念而已，不存在实体上的内容。另一种观点认为，信息管税不仅是对信息化建设的总结和提升，更是一种全新的方法，应该对现有的信息资源进行重新的整合，设计出信息管税的平台[2]。笔者认为，这两种观点都有失偏颇。事实上，从信息化建设发展的角度来看，信息管税首先表现为一种理念的提升和转变，它不但使信息在税收管理中的作用受到了前所未有的重视，而且通过观念的转变、专业人才的配备使依法行政的自觉性、科学性都得到了加强。同时，这种提升同样也为税务部门依法行政的内涵增加了新的内容。其次，信息管税需要一个个具体的信息化建设软件来支撑，虽然不一定要开发一个信息管税的平台，但信息管税无疑应在这些手段的实现上发挥统领的作用，也就是今后税务部门信息化建设的每一项具体工作都应将信息管税的理念贯穿其中。
（二）信息管税的应用范围
依法行政要求行政行为必须明确具体，那么信息管税到底在什么样的行政行为中来实现，这就是信息管税应用范围的问题。对于信息管税在什么领域来实施，可以说是仁者见仁，智者见智。当前，主要的观点可以归纳为两种，一种观点认为，应将信息管税界定在税收征管领域，其依据在于国家税务总局将信息管税的主要目标定位于“提高税收征管水平”，信息管税就是提高税收征管水平的重要手段。另一种观点认为，信息管税应贯彻在税收工作的方方面面，将信息管税的理念融入到税收工作的始终。笔者认为，信息管税战略的提出有一个梯级推进，或者称之为层级发展的过程，在税收工作中树立信息管税的理念无疑是一种正确的认识。但是，也应注意信息管税概念的泛化，因为过于宽泛的理论对于实际问题的解决是没有益处的，更何况税务部门的依法行政具有更强的实践性。因此，可以考虑，在现阶段征管质效较低的情况下，将信息管税的着力点放在税收征管之上，对于运用信息技术提高纳税服务水平，提高队伍素质，改善执法形象等方面的内容可采取逐步完善的方法来解决。
（三）信息管税的依据
信息管税的依据就是信息管税中制度建设的问题，这一问题从本质而言即信息管税是否符合依法行政的要求。当前，在信息管税方面，有信息管理、税源管理、风险管理、纳税评估等多个角度的工作，从依法行政的角度来看，这些工作在开展中存在着执行依据不完善的问题。一方面表现为制度的缺位，许多工作的实施没有制度的支撑，在实践中存在着很大的随意性，更谈不上依法行政所要求的合法合理原则。另一方面，就是制度的层次比较低，规范性比较差。按照依法行政的要求，规章在依法行政中也仅仅是具有参照执行的效力。但是，税务部门的许多涉及相对人权利和义务的规范仍然停留在规范性文件的层次之上。同时，有些制度的质量不够高，存在着文件规定互相打架的现象。
（四）信息管税的组织架构
组织架构的确定是职责确定的前提，而职责的确定是依法行政中职权法定原则的重要内容，因此，关注信息管税必将涉及组织架构的问题。从依法行政的组织保障的角度来看待我国当前的税收管理，其问题主要表现在：一是有效的资源没有得到充分的利用。目前，在我国普遍存在着税收管理需求与管理资源不相匹配的问题。一方面，纳税户数量多，税收管理要求高；另一方面，税收管理员人数少，平均素质偏低。而且，即便存在这样的矛盾，在税收管理上仍然依赖于传统的粗放管理模式，这种管理现状从税收资源利用的角度来看，既说明了当前税收管理资源的严重不足，更说明了既有的管理资源没有得到合理科学使用，形成了目前税收管理的高成本、低效率。二是人员的管理职责不够明确，效力不高。税收管理员制度的推行，旨在对传统税收专管员制度的扬弃，但实际上“疏于管理、淡化责任”的问题并未得到根本的解决。三是组织运行机制不够顺畅，在横向上表现为税收管理工作各个环节之间联系不紧密，税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查等各项具体业务之间的衔接渠道不顺畅；在纵向上体现为上下级组织任务部署与实施上的无序性。[3]这些问题归结到一点就是，税收管理组织体系已经落后于税收管理实践，必须对其进行改革，而改革的出路正在于扩大对信息技术的应用，以信息运用的流程来规划组织的架构，明确人员的职责。目前改革的主要方向是按照组织机构扁平化的原则来改革现行的税务机关组织体系。
（五）信息管税的权利保护问题
信息管税不但是一种理念，也是通过许多实实在在的管理软件实现对税收征管流程的规定，它是信息化条件下的行政行为特殊的表现形式。目前，我们似乎将更多的精力运用于对信息管税流程的优化和探索，而对于信息管税中所应涉及的纳税人的权利保护却还未真正引起重视。在制度的创设中，往往带有比较强的本位意识，税收执法的便利和目的实现仍然是我们考虑问题的核心，纳税人与税务机关双方主体地位平等的理念在信息管税中树立得不够自觉，“以纳税人为中心”在信息管税中还远远没有实现。无权利则无救济。依法行政要求不但应对行政管理相对人的权利给予充分的积极保护，而且在权利遭受损害时应给予其畅通的救济渠道。目前，信息管税在这方面还没有更加明确的规定，纳税人权利保护的实现还远远不够。
二、依法行政视角下信息管税体系的构建
这里所称的信息管税体系不同于其他具体的信息系统，它是对信息化条件下，税务部门所形成的信息资源的总称。在依法行政的视角下，要明确以上信息管税中的重要问题，最为有效的方法就是构建科学合理的信息管税体系。这一体系应包括以下内容：
（一）科学的信息管税理念
信息管税是税收改革的方向，理念的树立至关重要。只有确立科学的管理理念，才能实现法律的理性，在执法实践中落实好依法行政的要求。信息管税应树立如下理念：
1. 科学发展的理念。信息管税之中，有生产力最活跃的要素人的因素，也有科学技术不断发展等外部条件的影响，这就决定了信息管税的理念从提出之日起就有着与时俱进的天然属性。因此，信息管税中的一切标准都只能是某一阶段性工作需求的产物，并不是一个绝对的概念，而是一个动态的、发展的、相对的概念，它必须随着税收信息化建设的不断推进而不断地进行动态的改进和完善，从而实现从一个标准更新到更高更优的标准，创造出信息系统最大最优的价值。
2. 依法行政的理念。信息管税就是要将税收管理和服务中的法定行为信息化，利用信息技术快捷便利的优点提高税收执法的质量和效率。因此，信息管税不可能脱离税收执法行为而独自存在，在信息管税的改革中必须始终将依法行政的理念贯穿始终，才能使信息管税不偏离税收管理的正确航线。
3. 风险管理的理念。税收风险管理的理念树立是信息管税的先导，这一理念重视税收管理中先进技术手段和管理方法的运用，通过对税收风险的预测、识别和评估来确定风险的类型和级别，并以此为依据来制定具有针对性的税收管理战略，最终实现规避或防范税收风险，提高税法遵从度和税收征收率的目的。“在信息技术导引下的风险管理的实施，可以更加有效地落实税收征管科学化、专业化、精细化管理的要求，改进税源监控的方法，最大限度地防止税款的流失”，实现实质意义上的依法行政。
4. 一体化管理理念。信息化要求工作条件、标准的统一和流程的规范化，因此，必须在目前信息化建设的基础上大力推进信息软件的一体化和数据的国家大集中。只有按照相同的数据标准和业务解释将目前全国各级国地税系统开发应用的软件统一起来，同时，在数据大集中的前提下，实现信息系统整体架构的整合和提升，以及运维体系的规范运行，才能使全国的税收业务在一个标准之下运行，也才能体现税收的公平原则，贯彻依法行政的要求。
5. 分类管理理念。税务部门在税收管理中可能涉及的信息很多，但主要分为两类：一类是内部信息，另一类是外部信息。信息管税必须按照分类管理的原则，才能做到对信息的精细管理。具体而言，就是要对相关的涉税信息按照内外有别的方法进行有效的分析和取舍，务求粗中取精，细化具体。制订相关的信息管理标准，对相关的数据、指标以及流程进行详细的规范，避免信息管理中的盲目性、随意性和模糊性。
（二）规范合理的工作流程
信息化建设的重要目标之一在于规范管理。从表象上看，信息管税主要体现为对工作流的规定；从依法行政的角度来看，程序（流程）在行政执法中不但是非常重要的方面，而且有其独立的价值。信息管税对流程的规定主要应从如下方面着手：
1. 信息的采集。涉税信息流在现代税收管理中发挥着核心作用。信息采集既是信息管税的首要环节，也是信息管税能否实现预期的重要基础。信息采集的重点，一是要解决信息来源的问题。目前税务系统的信息可以分为内部信息和外部信息两个方面，对于内部信息来说，主要是明确税务机关各部门、各级机关信息采集的职责，形成协调高效的运行机制。外部信息的管理是目前税务系统信息化建设的薄弱环节，信息采集既是外部信息管理的重点，也是外部信息管理的瓶颈。要做好外部信息的管理，必须发挥政府的协调作用，在明确各涉税部门职责的基础之上，赋予税务部门相应的综合管理职权，并以此形成政府牵头的公共信息共享机制，推动信息管税的落实。二是要解决信息的质量问题。涉税信息从依法行政的角度来看，将直接或间接地构成行政执法的依据，因此，信息的采集必须贯彻及时、准确、全面的原则。纳税人的申报信息是信息采集的基础，目前要重点解决纳税人报送资料质量不高的问题。第三方涉税信息质量的提高是一个难以一时解决的问题，只能采取政府牵头、税务总揽、其他部门配合的方式逐步建立涉税信息采集体系。
2. 信息的分析。信息分析环节在信息管理流中承上启下，地位重要。改进信息分析应着重于三个方面：一是进一步拓宽信息分析的范围。目前信息分析主要运用于纳税评估以及税收收入的分析监控，使用范围偏窄，信息资源没有得到有效的利用。在信息管税的思路下，信息分析方法应成为影响决策的基本因素，信息分析应贯彻于申报数据分析、管理数据分析、稽查数据分析、收入数据分析等各项税收业务工作之中。二是应拓展信息分析的内容。既要关注微观层面的分析，开展具体纳税人税收分析、重点税源税收分析、行业税收分析，建立重点税源行业征管信息数据库，抓住重点税源和行业管理关键指标，建立预警评估体系，提升重点税源和行业管理水平；也要重视宏观层面的分析，开展区域税收分析、税收征管状况分析、以及税收政策执行情况的宏观分析，及时了解本地税源分布及质量、税收征管质效以及税收政策执行效益，掌握税收和经济的运行规律。三是改进分析的方法。完善分析指标体系，健全税收分析模型，综合应用差异分析、逻辑关系稽核分析、趋势分析、波动分析和相关性分析等方法，加强纵横向比较，为税收管理决策提供参考。
3. 信息的应用。信息应用是信息管理工作流程的终点，也是信息管税的核心。信息的应用应把握以下重点：一是抓好涉税信息流在税收具体管理工作的应用。比如信息在税务登记管理、发票管理以及纳税评估等工作中的应用等。二是建立起税收风险预警体系，对纳税人实施风险管理。根据信息的分析结果，对高、中、低等不同风险级别的纳税人实施分类管理。三是完善信息分析应用的评估考核。应针对不同的人员实施分类考核，对税收管理员应按照其管理职责的要求，重点对其管理的涉税信息的应用进行即时的考核，防止错误或者瑕疵的税收执法行为的发生。同时，还应对其综合运用涉税信息，提高管理水平进行阶段性的评价。对于管理决策层，应重点考核其应用涉税信息在科学决策方面作用的发挥情况，以全面提高税收征管工作水平。四是建立涉税信息应用定期通报制度。对各级税务机关运用涉税信息，开展分析研究，发现薄弱环节，堵塞征管漏洞的情况进行通报，总结推广信息管税的经验。
（三）健全完善的制度体系
依法行政要求行政行为必须有明确的法律依据，“无法律便无行政”。因此，一方面要提高信息管税相关规定的位阶，特别是涉及行政相对人权利义务的，即赋予权利或者负担义务，应有法律的规定。另一方面，要完善信息管税相关制度规定，使信息管税遵循依法行政的要求。
1. 建立税收风险管理制度。应建立税收风险数据库的管理办法，规范数据的取得方法和渠道；设计开发主要税种的风险识别系统，提高税收管理的质量；制定税收风险指引，从税收风险要素、风险环节、风险行业、风险区域、风险时期和风险来源，找准风险的控制点；建立税收风险预警的指标体系，提高对税收风险的控制能力；改进税务行政协助制度，明确相关部门在税收管理信息中的义务和责任，同时，疏通第三方信息的来源渠道，着力解决征纳双方信息不对称的问题。
2. 建立税收信息管理制度。着重从涉税信息的采集、分析、使用[4]等三个环节考虑建立完备的税收信息管理制度。前面已就信息的采集、分析和使用作了较为详细的论述，这里着重强调三点：一是应建立信息的采集制度，对信息的来源、采集方法、鉴定方法等作出具体的规定；二是应建立信息的分析制度，将信息分析的指标体系、分析方法、分析模型等以制度的方式规定下来；三是应建立信息应用的制度，建立决策层监控分析考核平台与税收管理员工作平台，并使二者协调统一，实现信息找人与人找信息相结合，数据实时性与查询高效率相兼顾。
3. 健全税源管理制度。从税收征管工作的核心和基础的角度理解税源管理制度，它应该成为信息管税工作的落脚点。从信息管税的视角来看待税源管理，就是要形成一个以信息系统为依托，以涉税信息工作流为核心的具备信息化、专业化、立体化构架的税源管理体系。这一体系的建立应重点完善以下制度：一是完善纳税人户籍管理制度。应加强国地税机关的协作，在纳税人户籍管理上推行国地税联合办理制度；加强对纳税人户籍资料的管理，建立起动态的纳税人信息监控制度等。二是完善税源专业化管理制度，根据纳税人的特点进行科学分类，针对纳税人的状况和税源的变化，采取不同的管理措施，提供切合实际的个性化服务。三是完善属地管理基础上的分类管理制度。按照行业以及不同类别企业的特点，合理确定不同的管理方法，明确管理的要求以及管理资料的归结办法，形成科学完备的税收分类管理制度。四是不断规范税源监控运行机制和办法。应做到对重点税源大户的监控、对不同行业或经济类型的监控、对不同区域经济的监控、对特定税源监控的协调统一。五是完善税收管理员制度，保证税源管理人员的岗责相配。
（四）建立适应信息化发展的组织结构
信息化条件下，管理信息流的分散性以及流动性大大加强，一方面税收管理表现出扁平化的特点，另一方面，税收管理又呈现出问题多点突发，控制难度大的特点。因此，必须适应信息化发展的形势，不断完善税收管理的组织结构，为依法行政奠定组织基础。
1. 建立以风险管理为导向的岗责体系。岗位是组织管理的细胞，因此，建立完备的税收管理岗责体系应该成为信息管税条件下改革税收管理的基本前提。首先，应转变税务组织机构的管理职能。按照税收风险管理的要求，省级税务机关管理的重点在于政策制度落实中指导性作用的发挥，建立科学合理的税收分析和风险管理系统；市级及县级税务机关应注重本辖区税收风险的具体管理，设定预警指标，下发预警对象，制定风险防范的操作规程，并对管理对象实施具体的风险管理和评估；基层税务所（分局）主要是按照税收管理员的职责要求对纳税人进行日常管理和纳税评估，落实好各项税收管理制度。其次，应科学定岗，明确职责。以新的机构职能为依据，合理确定工作岗位，明确界定岗位职责，精心选配专业人员，使得岗位与职责相配，权力与义务对等。再次，明确税收管理员的工作职责。将风险管理等专业化程度较高的职能，从属地管理的税收管理职能中分离出来；将属于事务性的管理服务职能仍然继续保留在属地管理的职能之中。
2. 建立扁平化的税收管理组织机构。具体来说，可以通过两个途径来实现，一方面，通过减少目前的行政管理层次，将目前的省、市、县、所的管理职能进行重新整合，将那些可以通过信息化渠道实现的管理事项上收到上级管理部门，从而提高税务部门各级机关管理的积极性，保障组织内信息流的畅通和保真，缩短决策时间，降低管理成本，提高工作效率。另一方面，通过建立业务集中与数据集中的征管信息系统和行政办公系统，并引入工作流机制，实现涉税信息跨部门与跨层级的“点对点”实时传送，突破物理意义上机构与岗位的概念与限制，从而实现涉税事项的快速办理。
（五）完善税收信息安全保障
随着我国税收信息化的快速发展，税收信息化建设中的信息安全问题日益凸显，它已成为制约我国税收现代化的瓶颈，也对依法行政提出了新的要求。税收信息化建设中的信息安全问题可从信息状态安全、信息转移安全以及安全管理制度等三个方面来考虑予以完善。在信息状态安全上，主要应从系统主机服务器安全、操作系统安全和数据库安全三个方面来考虑完善相应的技术手段；在信息转移安全即网络安全上，为了达到保证网络系统安全性的目的，安全系统应完善身份认证、访问控制、可记账性、精确性、服务可用性等功能；在安全管理制度上，一方面要不断完善相应的信息安全管理制度，另一方面应加强对使用者的培训，强化信息安全教育，提高安全防范意识。
（六）完善信息管税的救济
信息管税开辟了税收依法行政的新方式，因此，相应的救济措施应改进和完善。首先，应明确信息管税涉税事项的救济范围，即哪些事项纳税人可以对其不履行或者履行不当提起救济？对于这个问题把握的基本原则是，应按照现行的法律规定来办理，不能因为涉税事项的形式变更为电子信息而人为剥夺纳税人的救济权利。其次，应明确税收电子文书的法律效力，使其在税收行政救济中与纸质文书发挥同样的作用。再次，畅通税收行政救济的途径。新修订的《税务行政复议规则》扩大了税务行政复议的范围，规定申请人对税务机关所有的行政许可行为、行政审批行为、发票管理行为、资格认定行为、不依法行政赔偿等不依法履行职责的行为，都可以申请行政复议；扩大了对各级地方税务机关的具体行政行为在申请复议时的复议管辖范围；进一步明确了复议申请人和被申请人；进一步规范了复议申请和受理程序；创设了听证审理制度等。[5]这些新的规定都应在信息管税条件下得到很好的执行。同时，还应执行好《行政诉讼法》的相关规定，使纳税人的权利在信息管税的理念中得到更加完善的保护。
参考文献：
[1] 吴长青.“信息管税”征管思路下税收管理员制度的变革[J].科 技致富向导，2010，(9).
[2] 何华康. 解读信息管税[J].中国税务，2010，(10).
[3] 韩财政.基于“信息管税”战略的税收管理创新[EB/OL].（2010- 10-08）[2011-08-16].https://www.ha.省略.
[4] 夏日红，于子胜.树立和运用税收风险管理理念 提高税收征 管质量和效率[J].中国税务，2009，(11).
[5] 袁森庚.新的新精神[J].涉外税务，2010，（11）.
[责任编辑、校对：任山庆]