摘要: 城乡结合部是土地利用最活跃、最复杂的区域，其合理利用对于社会、经济和生态环境的可持续发展具有举足轻重的意义。本文从分析城乡结合部土地利用的独特性和利用现状入手，提出了解决城乡结合部土地利用存在问题的基本对策。
关键词：城乡结合部 土地利用总体规划
Abstract: urban and rural land use is the most active, most complex area, its reasonable use for social, economic and ecological environment sustainable development are the most important significance. This paper, from the analysis of urban and rural land use and the use of the status quo of the uniqueness of, puts forward some solutions to the problems of urban and rural land use of the basic countermeasures.
Keywords: urban and rural land use planning
中图分类号：F301.23 文献标识码：A文章编号：
引言： 城乡结合部是位于城市建成区和纯乡村地域之间的地域。受城市扩展的影响，该地域在土地利用、经济发展、社会、人口等方面表现出明显的过渡性特征。而其中的土地利用是一种较为直观地反映城乡结合部的现状和发展变化的经济要素。城乡结合部的土地利用与城市建成区和乡村地区相比具有很多独特的性状，也出现了一些社会、经济和环境隐患。如何解决土地利用问题，充分合理利用城乡结合部的土地资源，促进区域经济的发展，成为该地区土地利用总体规划的主要议题。
1.城乡结合部土地利用的独特性
随着城市的发展，城区朝着通达性较好、地势平坦的地区扩展，城乡结合部逐渐向农村地区推进，形成了城乡结合部土地利用的非稳定性特征，与中心城区和纯乡村相比，具有明显的特性。
1.1 土地利用存在明显的地域差异
城乡结合部从地域上可分为城市延绵区、内绿区、外缘区。城市延绵区：城市市区边界以外的地带，主要功能是为城市的发展提供居所、工业用地等建设用地。内绿区：郊区外部边界以内的地带，主要功能是为城市的发展提供蔬菜、瓜果生产基地以及旅游等公共设施用地。外缘区：指郊区外部边界以外的地带，其主要功能是为城市的发展提供农副产品生产基地。
从土地利用类型来看，自城市延绵区到内绿区再到外缘区，城市型用地的比例逐渐减少，而农村型用地的比例却逐渐增加。另外，经济发展过程中的城市产业积累和产业结构演变，是城市空间扩展的直接动力，该动力的大小在城市的各个方向上不均等。城市用地还会沿通达性较好的道路系统和以城市“飞地”的形式扩展。
1.2 用地类型转换快，农业用地逐步转换为建设用地
城乡结合部兼有城市和农村的性质，处于城市化的最前沿。随着中心城市经济的发展，城区范围逐步向外扩展，建成区外围地带和郊区的小城镇发展速度较快，使得城乡结合部的用地类型逐步转换。一般用地转换规律为：近郊农业用地――菜地――工业用地-――居住用地填充――商业服务设施配套用地。因此，城乡结合部的农业用地逐步变为城市建设用地。
1.3 土地利用逆向转换困难
城乡结合部人口集聚，土地承载压力巨大，土地一旦被改变用途，或被破坏，就会逐步失去其作为农用地最基本的特征，今后难以再次恢复为耕地。即使土地本身有可能再次恢复为耕地，也会因为复垦所需费用巨大，经济上难以实行。
1.4 农业用地深受城市影响，具有集约高效性
蔬菜由于具有消费量大、易腐变、难运输等特点。故在生产布局上要求接近消费市场，缩短运距。而城乡结合部位于城区周围，交通快捷，自然就成为城市蔬菜、副食品基地的优先发展地带。因此，该地区人均占有耕地数虽少，但菜地比重较大，并建有规模较大的蔬菜生产基地。除保证蔬菜生产外，水产业、畜禽业、园艺业在整个用地中都占有较大份额，以此来保证城区居民对新鲜蔬菜、肉禽蛋奶、水产品以及时令水果的需要。因此，城乡结合部的农业用地集约化程度高，具有较高的经济效益。
1.5 林地和园地的多重性利用
由于城乡结合部紧挨中心城区，区位条件较好，所以，城乡结合部的大片林地不仅可以调节市区的气候、净化空气、保持水土、提供林产品，还可发展旅游业，成为城市居民休闲度假的场所。而园地不仅可以提供各种时令水果，还可发展花卉业，美化城市人民的生活服务。因此在城乡结合部，林地和园地可实现其经济效益、生态效益和社会效益的有机结合，具有多重利用的特点。
2.城乡结合部土地利用的现状
2.1 土地利用类型多样，结构复杂
城乡结合部处于城市与农村的过渡地带，是城市化过程中城市向农村推进延伸的重要地带。因此，一方面结合部受到城市强烈的辐射作用，许多带有明显城市特征的集镇、商业网点、工业企业等广泛分布于此；另一方面，由于城乡结合部原本为农村地区，现在一定程度上保存了原有农村土地利用的格局。并且，由于其区位效应作用，还派生出一些较为活跃的边缘性用地类型，如花卉园艺、塑料大棚等，从而导致区域土地利用类型多样，结构十分复杂。
2.2 土地利用活动频繁，变化迅速
一般来说，城乡结合部地形较为平坦，土地适宜性较强，能够满足绝大多数用地的要求；同时，结合部紧邻大中城市，交通便捷，信息灵通，级差收益明显，基础设施和技术条件较好。因而，随着近年来经济发展与农村土地制度改革的不断深化，结合部大批农用地在短时间内纷纷转化为非农用地，变化十分迅速。由于结合部土地用途广泛，可塑性较强，可转化各种类型的非农用地，并在不同类型之间还能进行相互转化，土地利用活动十分频繁。
3.城乡结合部土地利用存在的问题
3.1 耕地与人口逆向变化，人地矛盾突出
近年来，城市市政建设发展迅速，大批市区人口动迁到城乡结合部；同时，大量外来流动人口也纷纷集聚于结合部。于是，结合部成为目前人口增长幅度最大的地区。与此同时，结合部非农建设势头强劲，大量占用耕地，耕地面积猛减。人地矛盾日趋突出。如南京市江宁县某镇，从1996年至2000年，全镇人口的自然增长数为700人，而机械增长数为3500人，就中心镇而言，人口的机械迁入数更大，结果人口总数1996年为4259人，至2003年达到17867人，相应建设用地也增长了近三倍，这其中很大一部分直接或间接地来自于占用耕地。
3.2 土地多占多用，浪费严重
近年来，结合部的乡镇企业发展迅速，但发展也带有一定的盲目性，布点多而分散，规模偏小，占地量大；农民私人建房中也存在“求大”的心理，盲目占地、多占多用现象屡见不鲜。《上海市村镇规划技术规定》中要求农村人均建设用地面积控制在90―118平方米／人，而实际平均宅基地面积在15O平方米／人以上，大大超标。在超标占地的同时，征而不用，长期搁置的现象也时有发生。
3.3 土地布局不尽合理，协调性差
城乡结合部土地利用类型复杂多样，但在布局上各种不同的用地类型相互交叉、相互干扰。近年来，为解决市区居民住房拥挤问题及市政动迁的需要，政府在结合部征地以新建居住小区，但建设中缺乏统筹规划，往往为节省资金，征地时有意避开农村居民点，造成农村居民点与现代化城市居住小区相互嵌套、犬牙交错的混乱局面。
乡镇企业在布局上较为分散，多与农村居民点、大中型畜禽饲养场相互混杂，不仅不利于节约土地，而且对居民生活环境污染严重。不少乡镇企业布局于城市对外交通干道的两侧，给城市的扩展和道路的拓宽造成一定的困难。
4.可持续发展下城乡结合部土地利用对策
4.1 控制人口规模，提高人口素质
要缓解城乡结合部土地严重超载问题，必须严格控制人口规模。一方面要严格执行有关计划生育政策，控制结合部本地人口的自然增长率，并严格限制远郊人口与外来人口向结合部的迁移；另一方面，必须切实加强外来流动人口管理，特别要采取行政、经济和法律的手段，逐渐减少外来人口数量。还应通过宣传教育工作，增强农民养护土地、珍惜土地的思想意识；加强对农村劳动力的技术培训，以科学的耕作、种植和施肥制度逐步更新完善土地利用方式，改良土地质量，提高土地生产能力。
4.2 强化土地管理，加强微观控制
土地管理是土地利用可持续发展的关键，各级主管部门应按照《土地管理法》及相关法规法令的规定，认真贯彻“十分珍惜和合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策，坚持“一要吃饭，二要建设”的土地利用基本方针，做好土地管理工作。在微观控制方面，我们应当避免可用土地的闲置，土地资源是稀缺的，一切可利用的土地应地尽其力，不宜空置浪费，那种长期不能将土地投入最终使用的“胡子工程”应当注意解决。而且我们在土地资源利用上应当优地优用，劣地劣用，如可用于种粮食的土地尽量不种果木，能用于农业的土地尽量不搞房地产等。我们还要节约和集约利用土地，保证每一宗土地都能充分发挥其作用。在利用土地的同时，我们也应当切实注意保护土地资源，尽量避免土地的破坏和土地质量的下降。
4.2.1 严格用地审批制度
坚决杜绝为眼前经济利益过量批租土地现象，严格执行农民建房人均建设用地指标，提高乡镇企业建筑密度，适当增大住宅建筑容积率，真正做到根据各单位的需求与可能，确定用地指标，让城乡结合部每一寸土地均发挥其应有社会、经济和生态效益。
4.2.2 加强土地执法监督
严肃纠正和查处各类违法占地案件，防止未征先用及征而不用等现象的发生，对于那些征而不用、长期荒废的土地坚决要退建还耕，制止土地浪费。
4.2.3 强化用途管制
将结合部土地资源在国民经济各部门中合理分配，协调开发，减少非农用地与农用地，各种非农用地之间的用地冲突。在城市化进程中，城市从地域结构上存在一个向周围农村扩展的过程，结合部的外沿也有向周围动态推进的过程。城乡结合部农业用地的减少是必然趋势。但要实行耕地量动态平衡，在占用结合部耕地的同时，应当在城市中远郊开辟相当数量的耕地予以补偿。
4.3 科学编制土地利用总体规划，宏观协调管理
要实现城乡结合部多种用地类型间的相互协调，必须科学编制城乡发展规划和城乡结合部土地利用总体规划。而城乡结合部作为城市与农村两大地域系统相互作用的区域，其土地利用必定要与城市以及整个区域的整体发展相一致。
4.3.1 协调农业用地与建设用地之间的矛盾
土地利用总体规划从区域总体利益出发，协调平衡农业、城市建设、交通建设等各项用地的需求，进行统筹安排，确定各部门的最佳用地数量，使区域的用地结构和布局更加合理，劳动力地域分工与城市功能分区也更加明确、科学，进而实现资源的优化配置，提高土地利用率和用地效益。
4.3.2 推动城乡一体化，实现城乡共同繁荣
城乡结合部是城市和农村两大板块交错分布的地带。该范围的城市与乡村各个要素，如景观及功能、经济发展水平、居民生活方式和价值观的空间变化梯度大，是城市和乡村这两类不同性质的区域之间的急变带。城乡结合部是城乡融合的先行区，城乡一体化的桥梁。如何促进该区域的城乡经济建设就显得尤为重要。城乡的共同繁荣和城郊关系的协调都必然要求优化土地资源配置，使建设用地、国家重点建设项目用地和乡镇企业用地稳步增长，从而改善投资环境，促进城乡经济发展。实现物质、资金、技术、人才、信息等要素在城乡之间的全方位合理流动与优化组合，逐步实现城乡一体化，实现城乡共同繁荣。
5.结语
总而言之，城乡结合部的土地利用规划，应该立足于长远发展；要立足于客观实际，符合社会经济发展和城市建设的规律，做到切实可行；要体现当地的地域特点、文化传统和民族风情；要坚持物质文明和精神文明的同步发展，实现经济、社会、生态效益的协调发展。城乡结合部的土地利用规划，应该根据社会经济发展计划、国土规划和区域规划的要求，结合其自然生态和社会经济具体条件，寻求符合其特点和土地资源利用效益最大化要求的土地利用优化体系。
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