摘要：近些年来，伴随着社会上各种考试的增多，利用无线电设备在考试过程中作弊的现象也逐渐滋生，甚至有愈演愈烈之势。与此相对应的，我国的无线电管理机构在防范和打击利用无线电设备考试作弊的工作中取得了一定的成效，也暴露出许多问题和不足。本文从无线电管理机构的法律地位之视角，力图分析和探索出解决实践中出现的问题的新思路、新观点。
关键词：无线电管理机构；考试作弊；法律地位
作者简介：范广达，东北师范大学人文学院法律系教师。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-208-02
随着我国政治经济的快速发展，考试在我国已不是简单意义上的一般性社会活动，考试直接影响到国家对教育的管理秩序及人才选拔的公平性，关系到个人受教育权和发展权、个人的前途和命运。然而近些年，全国各地各类考场频频爆出作弊事件，从职称考试到四六级考试，从高考、研究生入学考试到公务员考试、司法考试都有使用无线电技术进行考试作弊的案例，利用无线电技术进行考试作弊这一现象正蔓延到各类考试之中。
几年来，无线电行政管理部门配合教育行政主管部门不断开展防范和打击利用无线电设备进行考试作弊的活动。但是，考试工作的管理主体是教育行政管理部门，无线电行政管理部门在控制考试作弊工作中处于什么法律地位，需要在理论上进行界定。本文试图通过对无线电管理机构在防范和打击利用无线电设备考试作弊工作的法律地位的法理、学理及实践分析，对此问题进行初步的探讨，以期供无线电行政管理部门在对考试作弊行为的管理中参考。
一、无线电管理机构在防范和打击利用无线电设备考试作弊工作的法律地位的法理分析
在现代法治国家中，人们无论是否承认“我们的时代是权利的时代”，都无法否认权利话语是当代最流行的政治和法律话语之一。而公共权力的来源基础是公民权利已然成为不争的事实。人的受教育权、发展权是人权的基本内容，公共权力的产生就是要监管和保护这些权利的顺利实现。在我国的法律体制下，任何行政机关的权力都是宪法和法律赋予的，归根结底是人民赋予的。这就要求行政机关在行使人民赋予它的公共权力的时候，出发点和落脚点都是保护绝大多数人的私权，保障社会关系的平稳前进。
我国的无线电管理机构，具有双重性质，相对于国家权力机关―人民代表大会，它是履行人民赋予的公共权力，即对我国无线电进行管理，执行国家无线电管理法律、法规、规章和政策的执行机关；相对于行政相对人，它是无线电频谱资源行使许可、管理、处罚的行政主体。无线电管理机构首先是执行机关，其基本职能是执行国家权力机关制定的有关无线电管理的法律和各级国家权力机关作出的决议、决定。相对于行政相对人，无线电管理机构又是管理机关。它代表国家行使无线电管理权，有权向行政相对人发布行政命令、科处行政处罚，而相对人必须服从行政机关的管理。相对人对其管理不服，只能通过法定途径寻求救济。
因此，从法律的层面上来说，我国的无线电管理机构在防范和打击利用无线电设备考试作弊的工作中的地位可以从两个方面来界定：一方面作为国家的无线电管理机关，对于非法使用无线电发射设备具有行政管理权力，是国家无线电秩序的管理者，依法行使国家和法律赋予的权力，合法并有效地管理国家无线电频谱资源。另一方面，根据依法行政中职权法定理念，权力的取得必须有法律依据，在反无线电作弊这个行政强制行为中，没有相关法律法规对无线电管理部门进行授权，无线电管理部门没有权力对无线电作弊这个行为进行查处，在实际工作，无线电管理部门只能根据作弊分子使用的“无线电台站”这一特定对象开展工作，重要依据就是其属于未经批准私自设置电台，通过查处非法设置电台来消除作弊行为。
二、无线电管理机构在防范和打击利用无线电设备考试作弊工作的法律地位学理分析
《中华人民共和国宪法》是我国的根本大法，具有最高的法律效力。我国国家机关的设立，职责及其法律地位均由宪法、国务院组织法和地方各级政府组织法确立。无线电管理是行使政府职能的管理工作，行使政府管理职能的工作一般都由行政机关来行使。由于历史的原因，无线电管理一直以国务院、中央军委或中共中央的文件作为行政依据。这是由这一机构一直处于不稳定状态和体制不顺等原因造成的。即使如此，无线电管理作为政府职能管理，也是具有法律依据的。
根据《宪法》第三章第八十九条规定“国务院行使下列职权……，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”。另外经五届人大通过的《中华人民共和国组织法》第十一条规定“国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务。”以上规定授予国务院可以发布行政文件来设置机构并授予行政管理权，其文件属于规范性文件，具有法律效力。
由此可见，国家无线电办公室在国务院、中央军委领导下，统一领导全国的无线电管理工作，是符合宪法的规定的。
无线电管理作为一项全国性的行政工作，由国务院直接领导，其法律根据也是充分的。《中华人民共和国无线电管理条例》（以下简称《条例》）的颁布，从根本上规定了我国无线电管理机构的地位、性质、职责和管理权限，明确赋予其无线电管理的行政执法权。各级无线电管理委员会办公室承办委员会的日常工作，具体行使无线电管理的行政管理权和行政执法权。其职能作用是任何其它部门所不能取代和替换的。职能是国家机关权限范围的规定性，包括职权、任务和管辖幅度等内容。明确职能对于机构建制、目标管理，建立内设处室单位及工作人员的岗位责任制，提高行政效率以完成法律法规赋予该管理机构的主要职责具有重要意义。各级无线电管理机构作为行使国家行政管理职权的机关，其具有五种基本职能：指导职能、管理职能、服务职能、协调职能、监督职能。
三、无线电管理机构在防范和打击利用无线电设备考试作弊工作的法律地位实践分析
无线电管理是一种国家行为，无线电管理机构的无线电行政执法权由《条例》授予。《行政处罚法》第十七条“法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”，对无线电管理机构的行政执法权进一步明确。然而，行政处罚法又规定，能否以自己的名义实施行政处罚，取决于它是否享有独立的行政法人资格。
全国无线电管理机构体制不一，目前，我国按照《条例》和国发[1994]34号文件《国务院关于调整无线电管理办事机构设置的通知》精神，确立了国家和省相对集中的两级管理体制，全国31个省、自治区、直辖市基本建立了无线电管理机构、派出机构和相应的技术支持机构（无线电监测站）。这一管理体制具有如下特点：首先，各级（政府）无线电管理机构的业务范围不涉及军事系统。《条例》第七条规定：“中国人民解放军无线电管理机构负责军事系统的无线电管理工作”。此外，部分专门系统（如铁路、渔业等）的无线电管理工作也由国务院有关部门自行负责。《条例》第九条规定：“国务院有关部门的无线电管理机构负责本系统的无线电管理工作”。可见，从大的方面来看，我国的无线电管理划分为三个纵向管理体系――各级政府无线电管理机构（主管部门）、军事系统无线电管理机构和专门部门无线电管理机构。其次，按照国发[1994]34号文，“各省（区）无委办在省会城市及地市一级设立的派出机构，受省（区）无线电管理委员会和当地人民政府的双重领导，其业务工作和人事、财务、物资等由省（区）无委办为主管理”，各地派出机构也基本上是如此管理的。因此，在省（区）范围内，无线电管理是垂直系统，体现了管理的集中统一。然而，在省（区、市）无线电管理机构的管理上，国发[1994]34号文件规定，“省（区、市）无委办实行由上级无线电管理机构和同级政府的双重领导，业务上接受国家无委办领导”，并未提及人、财、物的管理。这样一来，形成了国家和省（区、市）两级无线电管理体制。两级管理体制实际上造成了中央事权和地方事权的分离。
此外，各地无线电管理机构隶属不一，称谓各异。主要体现在省级及以下无线电管理机构。1998年机构改革以前，多数挂靠政府办，少数挂靠邮电局。1998年机构改革以后，更是五花八门：有的挂在信息产业厅（局），有的挂在政府办，有的挂在信息办，有的挂在通信管理局；有的称“无委办”，有的称“无线电管理局（处）”，有的成为挂靠单位的一个职能处室。
面对越来越复杂的考试作弊现象，无线电管理机构的执法难度也在加大。例如：对利用无线电技术向考生传递答案者，即使查到作案人员往往也仅是没收其作案工具，然后进行批评教育。虽然按照《条例》的规定，可以没收其非法所得，但由于调查取证困难，规定很难执行，公安部门也因缺乏相应的法律依据而无法对作案人员进行法律上的处置，这就难以达到以儆效尤、遏制发展的效果。再比如，一些设置手机屏蔽器的单位往往是政府机关、党政重要部门和单位，即使查到干扰也只能是关闭了之。
实践中的联合执法亦非长久之计。由于缺乏必要的法律依据，我国无线电管理的执法主体尚不明确，这使无线电管理工作者在执行打击和防范考试作弊任务时执法依据不足，需要联合公安等相关部门共同执法。尽管各部门均给予无线电管理部门大力支持和配合，但由于相关部门无线电管理知识相对不足，容易使执法效果受到影响。长此以往，容易削弱无线电管理执法的震慑力，不利于对无线电频率这一重要国家资源的保护。
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