摘 要：行政听证作为公民参与行政的重要制度己成为当今世界法治各国行政程序法的核心内容。伴随着行政法制建设的深入发展，我国目前已在《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》和《行政许可法》中对听证制度作了相关规定。本文将通过对《行政处罚法》中关于听证程序的规定的考察，对比分析我国行政处罚听证程序的漏洞及对其进行的反思。
关键词：听证范围；听证主持人；通知内容；听证笔录
听证制度在我国发展非常晚，1996年《行政处罚法》率先确立了行政处罚的听证制度，这是我国行政程序立法的重大进步，但是由于起步较晚，加上我国行政法领域的不成熟，我国的行政听证制度相当简陋，本文就从分析行政处罚的听证程序的角度，比较研究我国听证制度的不足及可借鉴之处。
一、对我国行政处罚听证程序的比较考察
我国《行政处罚法》规定的听证程序撇开执行该程序过程中所遇到的其他阻力，单就该程序本身而言也是存在许多可能导致该程序被虚置的漏洞的。
1、适用范围过于狭窄。比较大陆法系和英美法系国家关于适用听证范围的规定可以发现：
（1）大陆法系规定负担处分可以适用听证。
（2）英美法系国家主要是通过确定受自然公正原则或正当法律程序保护的权利的范围来确定听证的范围。在英国，加拿大等国家，虽然成文法没有规定行政机关要听取当事人意见，但根据自然公正原则的要求，行政机关作出对公民权利有不利影响的决定时，公民享有公平受审权。根据美国宪法修正案的规定，听证是公民基于宪法所享有的权利。行政机关在作出不利于当事人的决定时，必须听取当事人的意见。
（3）大陆法系和英美法系国家都只规定不适用听证的事项，其他的行政处罚行为都一般的可以申请听证。
以上比较可知，我国适用听证程序的行政处罚的范围过窄的根本原因在于我国立法时采用的是列举式的立法，这使得听证程序只能归于特殊适用之中。而不同于我国的，美国和德日，以及我国台湾地区的立法采用的都是概括式立法，只是对禁止听证的情况作出例外规定，这样一来，基本上所有对行政相对人产生实质性影响的行政处罚都可以由行政听证调控行为过程，由行政听证确定义务设定和权力行使。
2、听证主持人的法律地位不够独立。由于行政听证制度具有准司法的属性，那么听证主持人具不具备独立的地位，是决定着听证能否有效发挥作用、保障行政处罚公正性的关键因素之一。而我国行政处罚法中对听证主持人的规定十分简单模糊，只有原则性的规定。
而考察美国关于行政主持人的规定，我们可以发现，美国从有专门名称的“审查官”到1946年《联邦行政程序法》确定的“听证审查官”到1972年文官事务委员会改称、1978年国会予以承认的“行政法官”，听证主持人名称的演变反映了其地位日渐独立、日渐脱离行政机关控制的过程。主持人地位的独立赢得了公众对听证程序公正性的信心。1同时，美国对于听证主持人的权力也规定的十分明确细致。《联邦行政程序法》规定，行政法官在主持听证过程中，具有多方面的权力。如：主持宣誓；依据法律的授权签发传票；就证明的提供作出裁决，接受有关证据；为司法的目的，接受证据或主持证人作证；掌握听证的进程；经当事人同意，主持召开解决或简化争端的会议；处理程序上的请求或类似问题；依法作出裁决或提出建议性的裁决以及采取符合本法要求的机关规章授权的其他行动。如此一来，行政法官的独立地位和明确的权力就为其作出公正的裁决提供了制度条件。 比较听证主持人制度可知，我国并没有将听证提高到准司法的高度，可以说听证主持人的不独立性、不权威性是我国公民对听证制度失去信任的重要原因之一，也是大部分听证沦为“听证秀”的主要原因。 --!>
3、对当事人受通知的权利规定的过于简单。我国行政处罚法虽然有通知的规定，可是听证的主要问题、主要证据是什么，都没有规定要通知利害关系人，于是只有到听证的时候，当事人才知道行政机关的主要证据、争议的主要事实和法律问题，自然也就很难拿出确凿、充分的证据和理由来反驳行政机关，行政程序也就只能流于形式。
4、听证记录的法律意义被弱化。从听证的目的来看，听证是为了获得行政决定的证据，因此，应坚持“案卷排他性原则”。案卷排他性原则是指行政机关经正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外以当事人所未知悉和未论证的事实作为根据，比如就听证中的事实询问听证以外的其他证人获得的证词，行政机关利用其工作人员的秘密调查报告等。案卷排他性原则的形式是行政机关必须根据案卷记录作出行政裁决，其实质则是保障当事人陈述意见和反驳不利于己的证据的权利的一种手段，是防止和减少行政机关滥用职权，实现听证程序公正的一种手段。联邦最高法院首席法官范德比尔在马扎诉坎维奇亚一案中对这一原则作了精辟的阐述：“在依法举行的听证中，行政法庭作裁决时，不得考虑听证记录以外的任何材料。… …若不遵守这一原则，要求听证的权利就毫无价值了。如果作裁决的人在裁决时可以随意抛开记录不顾，如果听从了他人对事实和法律的裁决结论和建议，… …那在听证中提交的证据，论证其意义的权利又有什么实际价值呢？”2
案卷排他性原则是美国正式听证程序中指导约束行政机关作出裁决的一项重要原则。在世界上具有广泛的影响，已广为其他国家采用，然而我国的听证程序中，却没有吸纳这一核心原则。我国只规定在听证程序结束后，行政机关应当根据《行政处罚法》第38条之规定作出决定，而对于听证笔录与行政处罚决定有何关系，并未明确。这就留下了一个极大的隐患：由于这一核心原则的缺位，本来就面临着“异体排斥”的重重阻力的听证制度最终可能沦为某种意义上的装饰品，重演法律移植史上多次出现的淮橘成枳的悲剧。3
二、对我国行政处罚听证程序漏洞的反思
我国行政处罚听证程序之所以存在以上及本文尚未列明的诸多漏洞，究其本质原因还在于我国对听证程序的定位存在问题。行政听证程序是行政程序范畴的问题，这是没有争议的。不论大陆法系，还是英美法系似乎都是这样看待行政听证的。但是，行政听证的程序定位在不同的国家和地区则有所不同。所谓行政听证的程序定位是指行政听证在行政程序中处于什么样的地位，从各国对其定位的进路看，大体有下列诸种：
（1）将行政听证行为作为行政程序中的一项基本制度。
（2）将行政听证作为行政程序的一个分支，其与其他程序相对应，而不是一个制度范畴的东西。
（3）将行政听证作为行政程序中的一个行为规则，其最多只是行政程序中的一个构成元素。我国的行政听证程序到目前为止还只是一些行为规则。所谓行为规则是指其是某一行政行为作出时遵行的规范，而不是对某一行为进行约束的法律制度。目前我国两部重要的行政行为法典中规定的行政听证条款其条文总数不超过5条，《中华人民共和国行政处罚法》关于行政听证的规定有两个条文，而《中华人民共和国行政许可法》亦只有三个条文规定了行政听证程序，这样单薄的条文内容很难使听证成为一个程序制度.而且上列两个法律都没有行政听证的原则、法律效力等制度化色彩浓烈的条款。
正因为我国行政听证程序的定位尚处于行为规则的范畴，未形成一项基本制度，其存在以上漏洞便是在所难免。所以在完善我国听证制度的过程中应重视将听证程序制度化。（作者单位：江西省财经大学）
参考文献
［1］ 张树义：《行政程序法教程》，中国政法大学出版社，2005年版。
［2］ 罗豪才，应松年：《行行政程序法研究》，中国政法大学出版社，1992年版。
［3］ 杨凯杰：《行政听证的理论意义与现实境遇分析》，华东师范大学硕士学位论文，2004年。
注解
① 张树义：《行政程序法教程》，中国政法大学出版社，2005年版，第101页。
② 罗豪才，应松年：《行行政程序法研究》，中国政法大学出版社，1992年版，第134页。
③ 杨凯杰：《行政听证的理论意义与现实境遇分析》，华东师范大学硕士学位论文，2004年。