摘 要：行政垄断行为是凭借行政权力形成的垄断，其目的是获取高额垄断利润。反思行政垄断行为的本质，其实质上仍是一种私人垄断。行政垄断行为的产生有其深层次的经济、政治以及意识形态方面的原因和历史背景，要规制行政垄断，一方面要通过体制的变革，另一方面通过反垄断法制的进步，双管齐下，最终解决形形色色的行政垄断问题。
关键词：行政垄断；私人垄断；规制
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）01-0170-02
收稿日期：2012-01-18
作者简介：万政伟（1972-），男，浙江义乌人，讲师，法学硕士，从事民商经济法、经济刑法、经济犯罪研究。
在市场经济比较发达的国家，反垄断法的主要任务在于通过禁止垄断、惩治卡特尔来防止和控制市场力量的滥用，以达到保护竞争的目的[1]。行政垄断行为并不作为反垄断法的调整对象。但在包括中国在内的一些经济转轨国家，限制和禁止行政垄断行为却构成这些国家竞争法的重要内容。应当说这绝不是一种巧合，而应具有某种必然性。本文试图分析行政垄断行为的本质及其产生背景，并提出了相应的对策。
一、对行政垄断行为本质的反思
一般来说，行政垄断行为与行政性限制竞争行为是同一概念，前者是行政机关为了达到某种经济目的，而滥用行政权力干预市场竞争的行为；后者则表现为对它们的正常的市场竞争能力的限制和剥夺。
有学者认为：反垄断法上的行政性限制竞争行为，指政府所属机构滥用行政权力限制竞争的行为。此类行为之所以被称为滥用权力，是因为它们既不属于政府为维护社会经济秩序而进行正常的经济管理活动，也不属于政府为实现对国民经济的宏观调控而采取的产业政策、财政政策等经济政策和社会政策[2]。笔者赞同此观点。不过，行政垄断行为背后必然有着更为深刻的原因，行政垄断行为的本质仍是私人垄断，是行政机关运用行政权力实现某些企业排除竞争、独占市场从而获得超额利润的目的。因而，行政垄断行为仍系企业垄断行为的变种。行政机关扮演的是一种为少数经营者“火中取栗”的角色，真正的主体还是躲在行政垄断行为后面与行政机关有着特殊关系的企业，行政垄断行为的实施大大增强了它们的市场竞争能力，它们才是行政垄断行为的最大的受益者。就此点可分析几种较为典型的行政垄断行为：（1）行业歧视行为。这主要体现在纵向的行业内，政府主管部门批准设立行政性公司，他们是一些集行政管理和生产经营于一体的“翻牌公司”，承担着管理行业任务的大企业集团以及作为“嫡系”挂靠这个局、那个部享受优惠待遇的企业。由于政府的授权，这些企业就有着其他企业无法具有的竞争优势，使某些产品的生产、销售或者原材料的采购处于人为的垄断地位，从而不公平地限制了竞争。可以说，这些公司才是行业性行政垄断行为的真正受益者。（2）行政壁垒行为，即地区封锁。指横向行政区域内的行政垄断行为，其主要表现为地方政府禁止外地产品进入本地市场，或阻止本地原材料销往外地。一般情况下，这种地区性垄断行为均由有关地方政府及其下属部门实施，而当地的相关企业则并不出面，而此时受益的仍是这些因政府滥用权力、排除竞争而获取垄断利润的地方企业。（3）行政合并行为。主要表现为，政府强迫企业加入某个企业集团，或者强迫经济效益好的企业接受某些经济效益不好的企业，也就是“拉郎配”现象。此时，或是企业集团或是经济效益差的企业是这种行政垄断行为的受益者。
综合上述三种比较典型的行政性垄断行为，可以发现，不管在哪种行为中，相关的企业总是直接的、最大的受益者。正是这些企业借助政府的行政权力，达到了在正常的市场竞争条件下所不能获得的垄断地位，为其他经营者进入相关市场设置了难以逾越的障碍，从而使得它们有能力将市场价格定在竞争性价格之上，或使得它们能够兼并在正常情况下无法兼并或不愿意兼并的企业，从而最终取得与私人垄断力量相同或相似的经济优势。也正是从这个意义上，我们提出，行政性垄断只是一般的私人垄断的变种，是企业借助政府对行政权力的滥用从而获取高额利润的一种特殊手段而已。这种行政垄断行为对于行政机关来说是“亦官亦商”；对于少数受益的企业来说，是“亦商亦官”；对于它们二者来说，则是“官商勾结”。
二、行政垄断行为产生的原因及背景分析
行政垄断行为得以产生的原因很多，主要有如下几方面。
1.经济原因在于政企不分，国有企业的产权关系不明晰。虽然中国在1988年就颁布了《全民所有制工业企业法》，早已赋予了国营企业相当多的权利，明确界定了政府和国营企业之间的责权利关系。仅仅从法律上看，国有企业已经完全具备了作为独立法人的条件。但由于企业领导人的任命权掌握在上级主管部门手中，仅从法律上予以规定的国有企业的经营权，而不是从经济上、从产权明晰的角度为市场主体打造坚实的微观经济基础，这些法律的权利难以有效地转化为现实的权利。同时政府与国营企业之间业已存在的千丝万缕的人事、经济联系，使得两者之间的协同成为可能，国营企业和政府之间在事实上形成某种利益共同体，必然会出现由政府出面设置相关产品市场或地区市场进入的障碍或强行合并，来实现和维护本地区、本行业的国营企业的利益。
2.政治基础在于政治体制改革的滞后。计划经济是一种行政经济，行政权力契入经济的各个方面。中国已初步建立起社会主义市场经济体制，但在体制基础上产生、膨胀的行政权力在市场经济条件下没有得到根本的遏制，在“市民社会”与“政治国家”之间并没有划定一条相对明确的界限。政府机构仍然非常庞大，政府与市场主体之间的关系还没有实现从“命令型”、“服从型”向“管理型”、“服务型”的转变。行政权力的过于强大和缺少制约是行政权力得以干预市场竞争过程的政治前提。没有此种超强的行政权力，或许在中国就不会如此频繁出现行政垄断现象了。
3.内在动机和直接原因在于对现实利益的考量。地区性垄断行为在短期内，对地方经济的发展、地方财政收入的增加都有好处，关系到本地区各阶层人的切身利益；行业性垄断对于保证本行业领域内企业或企业集团的高额利润，对于促进本行业的发展以及本行业内职工的收入和福利的提高均有着至关重要的意义；对于一些行政性强制合并行为而言，效益较差的企业或企业集团及其职工无疑是赞同的，这种合并能够改善他们的生产经营状况或收入状况。从某种意义上讲，行政垄断行为仍然受到相当一部分人的拥护，同时有关行政部门也能从实施行政垄断行为中获取一定的利益，接受企业的“保护费”。
4.行政垄断行为产生的思想意识原因。一些地方和部门错误地认为，发展生产力就是发展地方和部门的生产力。这样，就促使有关行政部门急功近利，从本部门、本地区利益出发，利用行政权力干预市场，求得生产力的短期迅速发展。行政机关及其工作人员也有着他们自身的利益，如果不能设计适当的制度进行有效地监督和制约，就极有可能损害公共利益。公共选择理论认为，政府官员是公共利益代表的这种理想化认识与现实相距甚远，政府同样也有缺陷，会犯错误，也常常不顾公共利益而追求其官僚集团自身的私利[3]。行政垄断行为就是行政机关滥用权力的一种较为典型的表现。
5.历史背景是经济体制的转轨。在美国，反托拉斯法制定的目的在于控制私人经济力量的运用，维护正常的市场竞争机制；在欧洲，欧共体竞争法的目的也是维护欧共体内部的有效竞争以及实现统一的欧共体大市场[4]。两者的主要内容都是禁止卡特尔、禁止滥用支配地位以及控制可能产生或加强垄断地位的企业合并，其中并无反对或限制行政垄断行为的相关内容。反对行政垄断行为是包括中国在内的经济转轨国家所特有的现象，反对行政垄断行为也构成了这些国家竞争法的当然内容，如匈牙利1990年《禁止不正当竞争法》第63条的规定，保加利亚1991年《保护竞争法》第4条的规定，乌克兰共和国于1992年颁布的《禁止垄断和企业活动中不正当竞争行为法》第6条的规定等[5]，这些规定反对滥用行政权力限制竞争行为，特别是禁止国家权力机关和行政机关对个别企业的歧视行为。中国于1993年颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》第7条的规定也明确地禁止了行政垄断行为。上述均说明了行政垄断行为是传统的计划经济体制向现代市场经济体制转化过程中的产物，是经济、政治变革未能同步进行的表现。
三、关于禁止行政垄断行为的一些对策思考
对于如何禁止行政垄断问题，学者们建议很多，诸如，通过完善反行政垄断的立法，加大对行政垄断行为的监督检查力度等。既然行政垄断行为是中国经济政治体制转轨过程中出现的一种现象，是中国改革过程中出现的问题，那么，正如在民主化过程产生的问题应以更加民主的方法解决一样，在改革过程中出现的问题同样应以加快改革的方法来克服。这里首先要加快中国正在进行的经济政治体制改革，理顺各方面关系，同时也应当加快制定和健全有关立法，充分发挥法律对社会经济政治变革的能动的、积极的反作用，以法律的进步促进体制的变革，以体制的变革为法律的进步提供有力的保障。使得行政垄断行为的受害方（现实的或潜在的）能运用法律的武器保护自身的合法权益。通过体制的变革和反垄断法制的完善，双管齐下，最终解决各种行政垄断问题。具体说来，可以从以下几个方面予以努力：
1.加快国企改革步伐，明晰国有企业产权关系。从制度层面割断国有企业与政府，特别是各级地方政府之间复杂的利害关系；通过公司制等方式确立企业真正的法律上、经济上的独立地位，使得国有企业一方面能顺利摆脱对政府的依赖，另一方面也能够顺利抵制政府的干预，成为独立的市场主体。
2.加快财政体制改革，适当平衡各地区、各部门财政收入差别，削弱各种地方保护主义、部门保护主义的内在动机。现在不同地区、部门之间收入差距较大，是保护主义的重要原因之一，因此有必要适当平衡各地区、各部门财政收入差别。具体做法是，在一省或一市范围内对不同的市、县以及同一地区不同的行政部门之间的财政收入状况予以统筹考量，不使彼此之间差距过大，当然也要避免搞平均主义。
3.尽快适应市场经济体制要求，转变政府职能。市场经济条件下的财政是公共财政，政府向社会提供市场主体不愿提供、不能提供的公共产品，满足公共需要，而不是直接参与市场竞争，或者滥用行政权力干预市场竞争；政府也不能对市场主体厚此薄彼，而应当为维护社会经济秩序而进行一些正常的经济管理活动，或为实现对国民经济的宏观调控而采取适当而必要的产业政策、财政政策。
4.加强行政法制建设，推进依法行政进程。要进一步明确各级行政部门制定、发布涉及市场管理的规范性文件的权责，防止乱发、滥发干预市场竞争机制的红头文件。要减少各种政策性文件的数量，明确法律在政府管理各种经济活动中的根本性指导地位，限制政策作用的范围，加大将各种政策转化为法律的力度。还要进一步促使各级政府及有关行政部门依照法定程序管理市场，而不是滥用行政权力限制正当的竞争活动，或干预企业的经营自主权。
5.推动司法体制改革进程，扩大司法机关对行政垄断行为的司法权。现在应当依据世贸组织的要求，法院对各种政府行为，包括抽象行政行为和具体行政行为，都应当具有司法管辖权，受害人有权选择向上级政府申诉或向人民法院提起行政诉讼，以制约行政机关的权力，保证竞争机制的正常有效运转，保护多数经营者和广大消费者的合法利益。
参考文献：
[1] [美] E.吉尔霍恩，W.E.科瓦西克.反垄断法与经济[M].北京:
中国人民大学出版社，2001.
[2] 王晓晔.竞争法研究[M].北京:中国法制出版社，1999.
[3] [美]波斯纳.法律的经济分析[M].北京:中国大百科全书出版
社，1997.
[4] 王晓晔.欧共体竞争法[M].北京:中国法制出版社，2001.
[5] 王晓晔.竞争法研究[M].北京:中国法制出版社，1999.
（责任编辑：周 聪）